در مطلب پیشین به بررسی وظایف و اختیارات یک نماینده مجلس پرداختیم. در این نوشته به بررسی فرایندهای نظارتی موجود در مجلس و نقد آ‌ن‌ها و ارائه راه پیشنهادی برای نظارت بر مجلس می‌پردازیم.

حوزه شفافیت علیه فساد Against Corruption Scope
موضوع پارلمان Parliament Subject
جغرافیا ایران Iran Geography
نوع مطلب متن Text Type
زبان فارسی Farsi Language
منتشر کننده شفافیت برای ایران Trasparency4Iran Publisher

1 اهمیت نظارت بر مجلس در کلام رهبری

 اما آیا برای رعایت مفادی که در سوگندنامه مجلس بیان شده و یا پاسخگویی به مردم و یا عدم سوء استفاده از قدرت نمایندگی سازوکاری اندیشیده شده است؟ نمایندگان مجلس طبق سوگندی که یاد می کنند متعهد می شوند که در ایفای وظایف نمایندگی خود کوتاهی نکنند و از حوزه اختیارات و قدرتی که بواسطه آن بدست می آورند سوء استفاده نکنند. اما از طرف دیگر می دانیم قدرت در کنار خود می تواند رانت هم به همراه داشته باشد. سوگند یاد کردن نمایندگان در محضر قرآن کریم بسیار هم خوب است و اکثریت نمایندگان به دلیل مذهبی بودن پایبند آن خواهند بود کما اینکه چنین نیز است. اما همواره افراد اندکی در پی سودجویی هستند و این سوگند نمی تواند اهرمی بازدارنده باشد. ابزارهای نظاری باید اینقدر کارا و بازدارنده باشد که امکان سوء استفاده را از تمامی افراد حتی آن اندک افراد سودجو نیز بزداید. رهبر معظم انقلاب پیش از سایرین متوجه این خلاء نظارتی شده و در بیاناتشان در دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورخ 8/3/1386 خطاب به آنان فرمودند:"همانطور که یک فرد باید خودش را محاسبه کند، یک جمع هم- مثل مجلس شما، مثل دولتها، مثل مجموعه ها و افراد مسئول در کشور- باید خودشان را محاسبه کنند، ما خودمان را باید محاسبه کنیم. ... قانع نباید شد و از غفلتها و قصورها نباید اغماض کرد، همچنان که در محاسبه دیگران هم – تا جائی که پای دوستی ها و رابطه ها و ملاحظه ها در میان نباشد- اغماض نمی کنیم، سختگیری می کنیم و نکته می گیریم، برای خودمان هم باید همین گونه باشد" لزوم نظارت بر نمایندگان در سال 1389 توسط مقام معظم رهبری پر رنگ تر شد. ایشان در دیداری که با نمایندگان مجلس مورخ 18/3/1389 داشتند این بار با تأکید فرمودند: "مجلس نسبت به دستگاه های اجرائی کشور شأن نظارتی دارد که خوب چیز بسیار با اهمیتی هم هست، یک شأن نظارتی هم برای خود مجلس و برای آحاد نمایندگان تعریف کنید. ... اگر امروز با قدرتی که خدا به شما داده –توان نمایندگی- می توانید این ابزار کنترلی را کار بگذارید، ولی کار نگذارید، از شما سوال خواهد شد. ... نماینده- مثل همه ماها – در معرض اینجور لغزش ها و آسیب ها قرار دارد. مال فتنه انگیز است. این حرف من نیست، حرف امام سجاد (ع) است. "المال الفتون" مال فتنه انگیز. پول فتنه انگیز است، دل ها را از راه به در می برد، خیلی ها را می لرزاند، کسانی که آدم خیال نمی کند اینها هم بلغزند، اما آدم می بیند گاهی می لغزند. قدرت هم همین جور است، رودربایستی هم همین جور است، محبت ها هم همین جور است، دشمنی ها هم همین جور است. ماها را می لغزاند. یک جایی باید بر کارش نظارت کند. خدا را شکر می کنیم که برادران و خواهران با دل بیدار از این مسئله استقبال می کنید. " پیرو فرمایشات مقام معظم رهبری مبنی بر تدوین سازوکار نظارت بر نمایندگان مجلس طرح نظارت بر نمایندگان مجلس در سال ۱۳۸۹ از سوی ۵۵ نماینده مجلس ارائه و در سوم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ به رغم مخالفت گروهی از نمایندگان از سوی شورای نگهبان مورد تائید قرار گرفت که جزئیات این طرح و نواقص وارد بر آن در بخش بعدی به تفصیل آمده است.

2  فرآیندهای نظارتی موجود بر عملکرد نمایندگان مجلس

مجلس یا کنگره در اغلب کشورهای دنیا دارای نقش برجسته­ای در ساختار قدرت می­باشد. در تمامی مجالس دنیا معمولا در بین قاطبه نمایندگان که با دقت نظر، دلسوزی و مطالعه به دنبال تصویب قوانین مفید برای کشور بوده و با جدیت جهت پیاده­سازی صحیح قوانین با دولت همکاری می­کنند معمولا اندک نمایندگانی هستند که از اختیارات قانونی خود سوء استفاده کرده و یا از انجام وظایف خود کوتاهی می­کنند و یا اینکه از دولت برای رسیدن به منافع شخصی یا منافع حوزه رأی خود سوءاستفاده می­کنند. مجلس به عنوان تنها مرجع نظارتی بر کلیه امور اجرائی کشور اختیاراتی که در این عرصه دارد که زمینه را برای ایجاد رانت و یا سوء استفاده از قدرت فراهم می کند. در چنین شرایطی علاوه بر اینکه به حیثیت سایر نمایندگان وظیفه شناس و دلسوز لطمه وارد می­شود،‌ دولت نیز در پیگیری وظایف خود دچار مشکلات خواهد شد. خود مجلس همواره ابزارهایی برای کنترل تکالیف نمایندگان از جمله شرکت در جلسات، رعایت نظم و انضباط و این دست مسائل در اختیار دارد. این سازوکارها عبارتند از:

  1. اصل نودم قانون اساسی: بر اساس این اصل هر کسی از طرز کار یکی از قوای سه گانه شکایتی داشته باشد، آن را به مجلس اعلام می کند تا مورد بررسی قرار گیرد.
  2. هیئت رسیدگی به اعتراضات: بر اساس ماده 25 آیین نامه داخلی مجلس، برای اعتراض به مدیریت مجلس سازوکاری اندیشیده شده است که بر اساس آن هیئت رسیدگی به اعتراضات تشکیل شده که به این شکایات رسیدگی می کند. درصورتیکه اکثریت اعضای هیئت رای بر عدم صلاحیت فرد مورد اعتراض بدهند، عضویت وی در هیئت رئیسه تعلیق می شود و در صورت تصویب گزارش در مجلس، فرد از سمت خود مستعفی شناخته شده و حق انتخابات مجدد آن دوره را ندارد.
  3. رئیس مجلس: مواد 78 تا 81 آیین نامه داخلی مجلس، رئیس مجلس را متولی نظارت بر این امر قرار داده و مواردی همچون تذکر شفاهی در جلسه علنی، اخطار در جلسه علنی و حتی توبیخ را همانگونه که در بخش های قبلی این متن آمده است را در اختیار او قرار داده است.

3 پیشینه طرح ها و قوانین مرتبط با نظارت بر رفتار نمایندگان

3-1. قانون از کجا آورده ای

قانونی که به «قانون از کجا آورده‏‌ای» شهرت دارد در واقع عبارت است از «قانون مربوط به رسیدگی به دارایی وزراء و کارمندان دولت اعم از کشوری و لشگری و شهرداریها و موسسات وابسته به آنها» مشتمل بر نه ماده و پنج تبصره که در مورخ ۱۹/۱۲/۱۳۳۷ به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسیده است.

ماده اول این قانون مقرر داشته است: «از تاریخ تصویب این قانون وزراء و معاونین و سایر کارکنان دولت اعم از کشوری و لشگری یا شهرداریها یا دستگاه های وابسته به آنها و اعضا انجمن‏های شهر و کارکنان موسسات مامور به خدمات عمومی و همچنین کلیه کارمندان هر سازمان یا بنگاه یا شرکت یا بانک یا هر موسسه دیگر که اکثریت سرمایه یا منافع آن متعلق به دولت یا سایر موسسات مذکور است و یا نظارت یا اداره یا مدیریت آن موسسات با دولت است و همچنین کلیه کسانی که از خزانه دولت یا از موسسات مذکور پاداشی دریافت می‏دارند به استثنای بازنشستگان یا کسانی که وظیفه مستمری قانونی دارند مکلف هستند صورت دارایی و درآمد خود و همسر خود و فرزندانی را که قانونا تحت ولایت آنها هستند به مراجعی که طبق تصویب نامه هیات وزیران تعیین خواهد گردید تسلیم و رسید دریافت دارند.»

دلیل نامگذاری این قانون به «از کجا آورده‏ای» نیز راجع است به ماده پنجم همین قانون که مقرر نموده است: «مشمولین ماده اول مکلفند به کلیه پرسشهای مربوط به تغییرات حاصله در صورت دارایی جواب صریح دهند و در صورتی که اضافه دارایی از طریق غیر مشروع تحصیل شده باشد مرتکب به انفصال دائم و محرومیت از خدمت دولت و موسسات مذکور در ماده اول و ضبط آن مال محکوم خواهد شد و هر گاه عمل با سایر مواد قانون مجازات عمومی منطبق باشد مرتکب علاوه بر مجازات فوق به مجازات مندرج در آن قانون نیز محکوم خواهد گردید.»

یکی از نقاط قوت این قانون، رسیدگی سالانه به دارایی های اشخاص مشمول می‏باشد، براساس ماده سوم قانون موصوف، «مشمولین ماده اول مکلفند هر سال ظرف ماههای فروردین و اردیبهشت کلیه تغییراتی که در دارایی و درآمد آنان یا همسر و یا فرزندان تحت ولایت قانونی آنان در سال قبل پیدا شده و طریق تحصیل آنها را به طریق مذکور در تبصره ماده دوم تسلیم و رسید دریافت دارند.» در سایر مواد این قانون نیز به کلیات روش اجرایی، ضمانتها و مجازاتها و غیره اشاره شده است.

3-2. طرح رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران

در جلسه 21 مرداد ماه 1393 مجمع تشخیص مصلحت نظام که به ریاست آقای هاشمی‌رفسنجانی برگزار شد و‌ سران قوای مجریه و قضائیه، اکثریت اعضا نیز حضور داشتند، مصوبه مجلس شورای اسلامی در خصوص طرح رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران که به دلایل مغایرت با شرع و قانون اساسی، مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفته و به عنوان یک موضوع اختلافی به مجمع ارجاع شده بود در دستور کار قرار گرفت. وزیر دادگستری، رئیس کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی، معاون حقوقی رئیس‌جمهور، یکی از اعضای حقوقدان شورای نگهبان، مدیرکل دفتر اجرای اصل ۴۲ قانون اساسی، رئیس دیوان عدالت اداری و قائم‌مقام سازمان بازرسی کل کشور در این جلسه به عنوان مدعو حضور داشتند. پس از طرح دستور جلسه، رئیس قوه قضائیه و رئیس کمیسیون حقوقی و قضایی مجمع تشخیص مصلحت نظام، توضیحاتی ارائه کردند. سپس کلیات طرح با بیان یک مقدمه به رأی گذاشته شد که با اکثریت اعضا مورد تصویب قرار گرفت. برای پرداختن به جزئیات بندها به دلیل طولانی شدن، مباحث به جلسه آتی مجمع موکول شد.

"طرح رسیدگی به دارایی مقامات و مسئولان و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران" عمری ۱۰۱ ماهه دارد و سه دوره هفتم، هشتم و نهم مجلس شورای اسلامی را پشت سر گذاشته اما سرنوشت آن در مجمع تشخیص مصلحت نظام هنوز نامشخص است. اصل ۱۴۲ قانون اساسی رئیس قوه قضائیه را موظف کرده تا به دارایی رهبری، رئیس جمهور، معاونان وی، وزیران و همسر و فرزندان آنها در قبل و بعد از خدمت رسیدگی کند تا برخلاف حق افزایش نیافته باشد . این اصل از قانون اساسی یک اصل مترقی و هماهنگ با مبانی فکری مردمسالاری دینی است. در حقیقت از نقطه‌های پایه‌ای نظام مردمسالارانه اصل نظارت بر کار مسئولان اداره کننده کشور و مسئولیت سیاسی، قانون و یا مالی مقامات حکومتی است. البته از آنجا که این نظارت بر اموال و دارایی‌ها تنها مختص به شخصیت‌های بالای نظام محسوب می‌شد، نمایندگان دوره هفتم طرحی را با عنوان "طرح صیانت جامعه در برابر مفاسد اقتصادی" تهیه کردند که براساس آن علاوه بر مسئولان مشمول اصل ۱۴۲ قانون اساسی، معاون وزرا، مدیران کل، نمایندگان مجلس، قضات دادگستری و مسئولان دفاتر آنان، اعضای شورای نگهبان، رئیس و اعضای مجمع تشخیص مصلحت، اعضای مجلس خبرگان رهبری، ائمه جمعه، سفرا، اعضاء هیئت مدیره بانک‌ها، استانداران، فرمانداران، بخشداران، شهرداران و اعضای شوراها و خانواده این مسئولان موظف به ارائه سالانه فهرست اموال خود می‌شدند و در نهایت سازمان بازرسی نیزضمن بررسی صورت این اموال تغییرات سالیانه آن را به اطلاع همگان می‌رساند. این طرح بعدها به طرح "رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران" تغییر نام داد اما محتوای آن همچنان تغییری نکرد.

در واقع این طرح که از مجلس هفتم کلید خورد، به مجلس هشتم و نهم هم رسید و سرنوشتی پر فراز و نشیب پیدا کرد و به‌عنوان یکی از آخرین طرح‌های مجلس هشتم، برای تعیین تکلیف به مجمع تشخیص مصلحت نظام سپرده شد اما هنوز نتیجه‌ای برایش تعیین نشده است.

البته در گیرودار بررسی این طرح در مجلس، پای لایحه‌ای موازی با این طرح به میان آمد. لایحه موسوم به «لایحه شفاف‌سازی و رسیدگی به اموال و دارایی‌های مسئولان کشور پس از انقلاب» که به کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس ارجاع شد اما بررسی آن متوقف ماند تا سرنوشت مصوبه مجلس که در مجمع تشخیص مصلحت نظام در حال بررسی است، مشخص شود.

3-3. طرح نظارت بر عملکرد نمایندگان

نظارت بر نمایندگان برای اولین بار به صورت منسجم در طرحی با عنوان "طرح حفظ منزلت مجلس شورای اسلامی" در مجلس هفتم به مجلس تقدیم شد. این طرح در راستای حفظ استقلال و شأن مجلس شورای اسلامی، تأمین امکانات خدمت به مردم و تسهیل انجام وظایف نمایندگی، تقویت اعتماد عمومی به نمایندگان، حفظ عوامل مجلس از نفوذ عوامل فسادانگیز و در نهایت منطقی و شفاف سازی هزینه های مجلس تنظیم شده بود. این طرح که حاوی دوازده ماده بود و بررسی آن به کمیسیون آیین نامه داخلی مجلس ارجاع شده بود، عملا مسکوت ماند و راه به جایی نبرد. اما با ناکام ماندن این طرح در مجلس هفتم تدوین و بررسی طرح نظارت مجلس بر نمایندگان یک روز پس از دیدار خردادماه سال 89 نمایندگان مجلس با رهبرمعظم انقلاب دوباره کلید خورد. در آن دیدار رهبر معظم انقلاب با اشاره به شأن و اهمیت نظارتی مجلس، لزوم تدوین ساز‌وکار نظارتی برای مجلس و عملکرد نمایندگان را ضروری دانستند.

پس از این تاکید مقام معظم رهبری تعدادی از نمایندگان طرحی را با 150 امضا به مجلس آوردند اما بنا به توصیه محمد ابراهیم نکونام رئیس کمیسیون اصل 90، طرح مذکور به کمیسیون اصل 90 ارجاع شد تا با تلفیق این طرح با طرحی که پیش‌ترها در همین کمیسیون در حال بررسی بود، سازوکار نظارتی پخته تری به مجلس ارجاع شود. پس از تشکیل کمیته‌ای ویژه در کمیسیون مذکور، نهایتا طرح ۳۳ ماده‌ای نظارت مجلس بر امور نمایندگان با سه محور نظارت مجلس بر مجلس، نظارت مجلس بر نمایندگان و کمیسیون‌های تخصصی و نظارت مردم بر نمایندگان و مجلس تهیه و در مجمع اعضای ثابت و غیرثابت کمیسیون تصویب شد.

در نهایت کمیسیون مشترکی مرکب از ۹نفر از اعضای کمیسیون اصل90، هفت نفر از اعضای کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی و ۷ نفر از اعضای کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی از دهم بهمن ماه سال 89 مأمور بررسی طرح نظارت مجلس بر امور نمایندگان شدند تا اینکه خروجی جلسات این کمیسیون 20 اردیبهشت ماه 90 به صحن آمد. با این اوصاف نمایندگان مجلس در فرصت یکساله نتوانستند پاسخگوی مطالبات رهبری باشند از این رو حضرت آیت‌الله خامنه‌ای در دیدار سال 1391 خود با نمایندگان با تاکید مجدد ‌بر لزوم تصویب طرح نظارت، خودنظارتی را از مصادیق تقوای جمعی برشمردند و افزودند: البته در گوشه و کنار کسانی گفتند که این طرح با آزادی نمایندگان مخالف است اما واقعیت این نیست و فلسفه این طرح نظارت بر کژرفتاری احتمالی برخی نمایندگان است تا این نهاد قانونی و اساسی که امام بر جایگاه رفیع آن تأکید داشتند به علت رفتار برخی نمایندگان، بدنام نشود. ایشان از واژه "کارکی" برای عملکرد مجلس درباره طرح نظارت استفاده کردند که به گفته رئیس کمیسیون ویژه طرح نظارت به معنی عملکرد ضعیف مجلس درباره این طرح است. پس از انتقاداتی که نسبت به کم کاری مجلس در خصوص طرح نظارت صورت گرفت دوباره این طرح در دستور کار مجلس قرار می گرفت ولی عملا خبری از طرح آن در صحن علنی نمی شد تا اینکه نمایندگان در نهایت، طرح نظارت مجلس بر نمایندگان مجددا در دستور کار قرار دادند و پنج نفر از نمایندگان مجلس در خصوص ماده یک این طرح پیشنهادات مختلفی را مطرح کردند که پس از حدود یک ساعت و 40 دقیقه بحث و بررسی این ماده، رای‌گیری در خصوص آن به دلیل وجود پیشنهادات متعدد دیگر متوقف شد ولی در غیاب لاریجانی و زمانی که محمدرضا باهنر نایب رئیس اول مجلس بر کرسی ریاست مجلس تکیه زده بود، نمایندگان، مقرر کردند که هیئتی 7 نفره برای نظارت بر رفتار نمایندگان در مجلس تشکیل شود به این ترتیب با تصویب اولین ماده از این طرح طلسم رسیدگی این طرح را بعد از گذشت یک سال و سه ماه گشودند. در برخی جلسات علنی مجلس زمانی که بررسی طرح نظارت در دستور کار بود، تعداد نمایندگانی که در رأی‌گیری‌های انجام شده برای پیشنهادات مختلف و یا اصل مواد شرکت نمی کردند، قابل توجه بود. به عنوان نمونه در یکی از رأی‌گیری‌ها از 197 نماینده حاضر در صحن علنی 160 نماینده رای دادند و در رأی‌گیری‌های دیگری 129، 151‌، 133 و 111 نفر از ‌197 نماینده حاضر در رای گیری‌های شرکت کردند؛ حدود 88 نماینده هم که در این جلسه حضور نداشتند و غایب بودند. بر این اساس در رأی‌گیری‌های مختلفی که برای پیشنهاد و اصل مواد طرح نظارت بر مجلس که یکی از مهمترین طرح‌های مجلس هشتم است، صورت گرفت؛ 46، 37، 68، 62، 39، 86 و 32 نماینده در رأی‌گیری‌ها اصلا شرکت نکردند که به طور میانگین 53 نماینده حاضر و علاوه بر آن 88 نماینده غایب به طرح نظارت بر نمایندگان رأی ندادند، در واقع به طور میانگین 141 نفر یعنی نیمی از نمایندگان مجلس در رأی‌گیری‌های مجلس در رسیدگی به طرح نظارت شرکت نکردند. سرانجام طرح جنجالی نظارت مجلس بر عملکرد نمایندگان با کش و قوس های فراوان در مهر ماه 90 یعنی پس از 15 ماه به تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسید اما مرور چگونگی بررسی و تصویب این طرح از سوی وکلای ملت دو ابهام و پرسش را در کارنامه مجلس هشتمی ها ثبت کرده است که به عنوان مطالبه عمومی، نمایندگان وظیفه دارند پاسخی در خور به آن بدهند. یکی از نکات انتقاد برانگیزی که در روند بررسی طرح نظارت بر عملکرد نمایندگان وجود دارد شمار تعداد نمایندگان مخالف طرح مذکور است که هنگام رای گیری زیاد و در هنگام اعلام رسمی موضع مخالف انگشت شمار است. از این جهت اتخاذ مواضع دوگانه به این شکل در شان مجلس نیست. شائبه عدم پذیرش نظارت قوی از سوی نمایندگان مجلس هشتم نکته دیگری است که موسی قربانی سخنگوی کمیسیون مشترک بررسی طرح نظارت آن را فاش می کند و معتقد است که اگر طرحی متعادل از کمیسیون مشترک روانه صحن علنی نمی شد نمایندگان به آن رای مثبت نمی دادند که در واقع استنباط از این سخنان چیزی جز عدم پذیرش نظارت قوی از سوی نمایندگان نیست. از سوی دیگر حجت الاسلام محمد تقی رهبر رئیس کمیسیون ویژه طرح نظارت مجلس بر نمایندگان معتقد است که البته رهبری آن کاری را که قبلا انجام شده بود را کار کوچکی تلقی کردند و فرمودند « کارکی انجام شد » و الان که طرح اولیه تعدیل و اصلاح شده و بخش های مهمی هم به دلیل ایرادات شورای نگهبان از طرح اولیه حذف شده، به نظر می رسد این طرح با نظر مقام معظم رهبری فاصله داشته باشد. با این حال اگر چه ممکن است این طرح به طور کامل و صد درصد تامین کننده نظر رهبری نباشد، اما به هر حال بودن آن بهتر از نبودن آن است. طرحی که از در مهر ماه 90 یعنی پس از 15 ماه به تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسید، پس از ایرادات اساسی شورای نگهبان دوباره به مجلس بازگشت داده شد و پس از قرار گرفتن در نوبت بررسی مجدد دوباره از سوی شورای نگهبان مورد ایراد واقع شد و در آخرین ماههای عمر مجلس هشتم یعنی جلسه علنی 15 فروردین ماه سال جاری به تصویب نمایندگان رسید و روز گذشته نیز شورای نگهبان طرح نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی ندانست و بالاخره پرونده این طرح جنجالی بسته شد.

4 نقدی بر قانون نظارت بر نمایندگان مجلس

­با بررسی گزارش‌های مرکز پژوهش ها و تحلیل های انجام شده، موضوعات و موارد مطروحه در طرح ارائه شده به مجلس، در مصوبه کمیسیون کاهش چشمگیری یافت و البته در موضوعات مشترک خصوصا در صلاحیت هیئت نظارت و مجازات نمایندگان متخلف تفاوتهای فراوانی بین مصوبه کمیسیون و طرح اولیه مشاهده می شود. در مورد قانون نظارت بر عملکرد نمایندگان مجلس نکات کلی زیر قابل ذکر است:

  1. در مورد مجازات نمایندگان متخلف، طرح ارائه شده به مجلس دارای نواقص متعددی بود ولی در مصوبه کمیسیون این مجازاتها به تفصیل تعیین شده است. این مطلب نکته مثبت مصوبه کمیسیون است.
  2. در مصوبه کمیسیون اعمالی از نمایندگان مجلس که تخلف محسوب می شود، شمرده نشده و صرفا به صورت کلی به چند مورد اشاره شده است. به عنوان مثال در ماده 2 مصوبه کمیسیون به "سوء استفاده و تخلف مالی یا اخلاقی نماینده و درآمدها و هزینه های غیرمتعارف وی" اشاره شده ولی مشخص نیست که منظور از این عبارات دقیقا چیست. از آنجا که برای این اعمال، مجازاتهایی مقرر خواهد شد، لازم است به صراحت و به صورت مشخص در قانون، این اعمال تعریف شود. در کشوهای مختلف، قانونی خاص در مورد قواعد رفتاری نمایندگان به تصویب می رسد که در آن به صورت مفصل و روشن تخلفات نمایندگان و قواعد حاکم بر رفتار آنان مشخص شده است. گفتنی است در ماده 12 این قانون آمده است "دستورالعمل اجرائی این قانون و مصادیق آن به پیشنهاد هیئت نظارت به تصویب کمیسیون تدوین آیین نامه داخلی مجلس می رسد" طبق تحقیقات به عمل آمده و پیگیری های انجام شده از محل مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی این قانون فقط به شکل بسیار جزئی در آیین نامه داخلی وارد شده است و هیچ دستورالعمل اجرائی بر آن لحاظ نگردید.
  3. در طرح ارائه شده به مجلس سازوکارهای مختلفی برای نظارت بر نمایندگان مطرح شده بود ولی اکثر این موارد در مصوبه کمیسیون حذف شد. مهمترین این عوامل مسئله اعلام دارائی ها و درآمدهای نمایندگان است. اینکه نمایندگان ملزم باشند به صورت صریح و روشن تمامی دارائی های خود و خانواده خود را اعلام کنند، باعث جلوگیری از فساد خواهد شد. قابل ذکر است که عمدتا دسترسی عمومی به این اطلاعات نیز در کشورهای مختلف فراهم شده است.

5 راه حل پیشنهادی

در راهکارها و قوانین پیشنهادی جهت نظارت بر نمایندگان مجلس توسط نهاد مستقل یا خود نمایندگان همواره این شبهه وجود دارد که ممکن است نظارت به نحو احسن انجام نشود و یا اینکه دخالت سلایق شخصی یا ابهام و اشتباه در تشخیص مصادیق کیفیت نظارت را کاهش دهد. در واقع سؤال این است که چه فرد یا نهادی ناظر نمایندگان ناظر و یا نهادهای نظارتی دیگر است و این سلسله سؤال می­تواند برای همیشه ادامه داشته باشد. لذا به نظر می­رسد که در مسئله نظارت بر نمایندگان مجلس، بهترین راهبرد، طراحی دلیلی برای ایجاد کنترل و محاسبه درونی در نمایندگان و بهترین سازوکار برای تحقق این راهبرد، ایجاد شفافیت در فعالیت ها و تغییرات دارایی نمایندگان است. در واقع با پیاده سازی این راهبرد، نمایندگان به دلیل نگرانی از حفظ آبروی خود در بین مردم، یا مرتکب اقدامات خارج از عرف و قواعد نمایندگی نمی­شوند یا اینکه بدون فوت وقت دلیل موجه خود را برای تنویر افکار عمومی در خصوص انجام یک رفتار خارج از قاعده توضیح می­دهند تا مردم و رسانه­‌ها، شبهه و اتهامی را به وی وارد نکنند.

در شرایط فعلی برخی نمایندگان انگیزه دریافت هدیه،‌ رشوه، سرباز زدن از انجام صحیح تکالیف نمایندگی یا مجبور نمودن مسئولان دولتی به ارتکاب اقدامات ناصحیح و خارج از قانون را دارند. طرح پیشنهادی برای حل این معضل مبتنی بر راهبرد فوق­الذکر را می­توان در سه سرفصل زیر خلاصه کرد:

  1. ثبت فعالیت نمایندگان از قبیل نامه نگاری، اظهار نظر، کسب یا خرج انواع درامدها، هدایا و دارایی ها
  2. افشای مدیریت شده اطلاعات ثبتی
  3. طراحی ضمانت های اجرای صحیح قواعد و در نظر گرفتن ملاحظات اجرایی

در ادامه به صورت خلاصه هر یک از سرفصل­‌های فوق تبیین شده است:

5-1. سرفصل اول

در سرفصل اول به دنبال آن هستیم تا کلیه نمایندگان مجلس مطابق قانون موظف باشند تا تمامی دریافت­های نقدی و غیرنقدی خود از اشخاص حقیقی و حقوقی را در بازه زمانی معینی در درگاه اختصاصی خود در وب سایت مجلس اعلام نمایند. ضمنا تمامی مکاتبات از قبیل دستور، تذکر، یادداشت­ و ... که از طرف یک نماینده به سازمان­ها، وزارت خانه­ها و نهادهای مختلف ارسال می­شود در بازه زمانی معینی در صفحه اختصاصی نماینده در سایت مجلس ثبت و از دبیرخانه مرکزی مجلس، شماره نامه ای به عنوان کد رهگیری دریافت نماید. در واقع در این سرفصل کلیت هدف این است که نماینده مجلس به دلیل جایگاه ویژه خود احساس کند که کلیه فعالیت های خود را در یک اتاق شیشه ای انجام می­دهد و از این بابت، تمامی تغییرات دارایی و مکاتبات خود را ثبت نموده و امکان دسترسی به نامه اعمال گذشته خود را برای افراد تعریف شده در قانون فراهم می­نماید.

برخی از مواردی که با بررسی تجربیات جهانی استخراج شده و می‌تواند مورد گزارش نمایندگان قرار گیرد، عبارت‌اند از:

5-1-1. هزینه‌های مرتبط با فعالیت نمایندگی (Expenditure):

  • هزینه خرید هدایا (حتی دسته گل)؛
  • هزینه رستوران و وعده‌های غذایی؛
  • هزینه تلفن و فکس، اینترنت، نامه، پیک و ...؛
  • هزینه پارک خودرو، تاکسی یا کرایه ماشین؛
  • هزینه دفتر نمایندگی (در شهر).
  • هزینه جابجایی (هواپیما، قطار، تاکسی، ...)؛
  • هزینه وعده‌های غذایی و هزینه‌های مرتبط با آن؛
  • هزینه‌های مرتبط با اقامت (هتل)؛
  • هزینه همراهی همسر یا خانواده (که به صورت دولتی محاسبه شده باشد).
  • سایر هزینه‌های عمده و لازم.

5-1-1-1. ملاحظات ذکر هزینه ها

  • انعکاس گزارش هزینه‌ها بصورت ماهیانه و نهایتاً پس از گذشت یک هفته از ماه، لازم است.
  • هزینه‌ها بایستی تا حد امکان بصورت جداگانه و نه سر جمع، ذکر گردند. برای نمونه هزینه سفر‌ها و مأموریت‌ها و هزینه‌های خرد ذیل آنها.
  • هزینه‌هایی که هنوز صورت حساب آنها دریافت نشده، و در نتیجه مبلغ آن پرداخت نشده، بایستی به صورت «رسید هزینه هنوز دریافت نشده» ذکر گردیده و به محض دریافت و تصفیه حساب، این اطلاعات جدید جایگزین گردد.
  • در صورتی که هزینه اتفاق خاصی توسط فرد یا نهاد خاصی پرداخت گردیده است، این هزینه و نیز این نکته بایستی ذکر گردد: «هزینه توسط ... پرداخت گردید». در صورتی که بخشی از این هزینه نیز پرداخت گردیده نیز بایستی ذکر گردد.
  • ذکر توضیحاتی اندک ولی شفاف کننده در رابطه با هر هزینه ضروری است.

5-1-2. هدایای دریافتی (Received Gifts)

  • کلیه هدایای دریافتی که مرتبط با جایگاه نمایندگی فرد می‌باشند،‌ بایستی ذکر گردد.
  • در مورد هر هدیه، بایستی فرد یا نهاد هدیه کننده، مناسبت و نیز توضیح مختصری در رابطه با آن هدیه ذکر گردد.

5-1-2-1. ملاحظات دریافت هدایا

  • وجوه ریالی دریافتی در قالب تشکر یا هدیه و یا ضمیمه‌های ریالی هدایا (مثلا در قالب چک مسافرتی، کارت هدیه بانکی، چک پول و ...) نیز مشمول این حکم هدایا گردیده، و بایستی ذکر گردد.
  • ارزیابی ریالی هدایای غیرمادی ضرورتی ندارد.
  • هدایایی که از دریافت آنها خودداری گردیده و یا نهایتاً باز گردانیده شده‌اند، از این مسئله مستثنی هستند.

5-1-3. فعالیت‌های کاری (Activities):

  • فعالیت‌های مرتبط با نمایندگی
    • حضور و مدت مشارکت در جلسات مجلس
    • صدور نامه یا دریافت امضا موافقت از وزراء و دولتی‌ها، ...
    • مدت حضور نماینده در جلسات مختلف در هویت رسمی با ذکر موضوع و سطح جلسات.
  • مأموریت‌ها
    • مأموریت رسمی حضور در سمینارها، کنفرانس‌ها و موارد مشابه،

5-1-4. شفافیت مالی (Income):

  • درآمدها:
    • از محل حقوق و مزایای نمایندگی مجلس؛
    • از محل حقوق و مزایای مأموریت‌ها و مسئولیت‌های خاص؛
    • سایر درآمدها و مزایا.
  • شفافیت در رابطه با نحوه تأمین هزینه‌ها انتخاباتی؛
    • لازم است گزارش مفصلی در این رابطه ارائه گردد.

5-2. سرفصل دوم

در سرفصل دوم به دنبال آن هستیم تا کلیه فعالیت ها و تغییرات در دارایی نمایندگان مجلس مطابق ملاحظات قانون در سطوح مختلف مسئولان عالی رتبه نظام تا مردم عادی افشاء شود. ایجاد حس دیده شدن و نگرانی نسبت به حفظ آبرو و حیثیت باعث خواهد شد که نماینده مجلس اولاً انگیزه ارتکاب رفتارهای اشتباه را از دست بدهد و ثانیاً برای توجیه رفتارهای صحیح خود نیز توضیحات کامل و مکفی ارائه ­دهد تا خود را از تهمت و گمان های ناروا توسط مردم و رسانه ها دور کند. در واقع افشاء رویدادهای ثبت شده در خصوص فعالیت های نمایندگان نوعی کنترل و بازدارندگی درونی بین نمایندگان جهت ارتکاب رفتارهای نادرست ایجاد می­کند.

5-3. سرفصل سوم

در سرفصل سوم، به ضمانت های اجرایی و ملاحظات پیاده سازی طرح اشاره شده که نقطه ضعف جدی طرح ها و قوانین فعلی مربوط به نظارت بر فعالیت نمایندگان نیز محسوب می­شود. اولین ضمانت اجرای قوانین مرتبط با ثبت و افشای رفتار نمایندگان، جرم انگاری عدم تمکین نماینده در اجرای قانون و در نظر گرفتن مجازات­های بازدارنده و قابل اعمال برای آن است. به عنوان مثال این طرح می­تواند با شروع دور بعدی انتخاب نمایندگان آغاز شود و کاندیداها برای ثبت نام ملزم به تکمیل رضایتنا­مه‌ای باشند که علاوه بر مطلع شدن از قاعده های مرتبط با ثبت و افشای فعالیت نمایندگان، اجازه دسترسی نهادهای نظارتی به تراکنش های مالی، بانکی، اسناد ثبتی و ... نماینده را نیز فراهم می­آورد. ضمانت اجرای بعدی به رسمیت شناختن و طراحی نظام انگیزشی مناسب برای نظارت مردمی یا نظارت نمایندگان بر یکدیگر با حفظ محرمانگی هویت گزارش دهندگان در خصوص تخطی نماینده از قواعد تعیین شده می تواند باشد. این تکنیک به دلیل گسترده و کم هزینه نمودن عوامل نظارت، ناامنی وسیعی برای ارتکاب رفتارهای خلاف قانون و خلاف شأن نمایندگی فراهم می­کند و ضمانت اجرایی طرح را افزایش می­دهد.

در خصوص ملاحظات اجرایی، اولین نکته­‌ای که می­تواند کل اثر بخشی طرح را زیر سؤال ببرد، برخی فعالیت­های نمایندگان است که ممکن است گفته شود دارای طبقه بندی بوده و محرمانه محسوب می­شود. برای مدیریت این پدیده، در این طرح ثبت فعالیت های محرمانه نیز باید بدون استثنا در سامانه مجلس اتفاق بیفتد اما در خصوص افشای آن، متناسب با سطح محرمانگی آن فعالیت، اطلاعات مربوطه می­تواند در اختیار مسئولان عالی رتبه نظام، نهادهای نظارتی و یا مردم قرار گیرد. البته برای اینکه واژه محرمانگی به امکانی برای عدم افشای فعالیت­های نمایندگان تبدیل نشود به نظر می­رسد باید سهمیه­‌ای از فعالیت محرمانه را به هر نماینده ارائه نمود که به عنوان مثال طی یک سال، نتواند بیش از 20% فعالیت های خود را محرمانه بداند و سایر فعالیت های او بعد از ثبت، امکان افشا مطابق ملاحظات قانون را داشته باشد. ضمنا سهمیه استفاده نشده در پایان سال منقضی می­شود و سهمیه استفاده شده در سال گذشته می­تواند مبنای سال آینده قرار بگیرد.  

ملاحظه اجرایی دیگر، در نظر گرفتن زمان کافی (به عنوان مثال دو هفته) برای درج اطلاعات مربوط به تغییرات درآمدی یا نامه­‌های اداری دستنویس به نهادها و سازمان ها می­باشد تا اخلالی در انجام وظایف نمایندگی ایجاد نشود.

ملاحظه اجرایی دیگر رعایت اصل تدریج و آهستگی در ملزم نمودن نمایندگان در اجرای این قاعده می­باشد. از طرف دیگر، تعهد دادن نسبت به پایبندی به رعایت ضوابط این قانون می­تواند از دور انتخابات بعدی مجلس به عنوان یکی از مدارک لازم از کاندیداها اخذ شود. به طور حتم ملاحظات و ضمانت­های اجرای این قاعده بیش از موارد فوق است و لازم است تا در جاسات کارشناسی تا حد امکان تکمیل شود.

6 تجربه جهانی

6-1. دانمارک

کشور دانمارک (دارای رتبه 1 بین‌المللی شفافیت در سال 2013، از مؤسسه بین‌المللی شفافیت) در سال 2009 قانونی را تحت عنوان «قانون جدید شفافیت فعالیت‌ها و هزینه‌های نمایندگان مجلس» به تصویب رساند. در راهنمای آن قانون که حاوی توضیحاتی کامل و نحوه اجرایی شدن آن قانون است، اشاره گردیده که نمایندگان مجلس بایستی اطلاعات مربوط به هزینه‌های ماهیانه، فعالیت‌ها و تفریحات، هزینه‌های سفر، هدایای دریافتی، حضور در جلسات رسمی، و فعالیت‌های آتی رسمی را افشاء نمایند. به منظور خودداری از اطاله کلام، اشاره می‌گردد که کلیت آن قانون، بسیار مشابه با کلیت پیشنهادات موجود در این نوشته می‌باشد.

قوانین مرتبط دیگری در این کشور موجود می‌باشند که عبارت‌اند از:

  • قانون عملکرد خوب در خدمات عمومی؛
  • ضرورت افشای هدایای خصوصی بالای 20000 کرون (حدود 3600 دلار)؛

6-2. فنلاند

کشور فنلاند (دارای رتبه 3 بین‌المللی شفافیت در سال 2013، از مؤسسه بین‌المللی شفافیت)، از سال 1999 قانونی را به تصویب رسانده است، تحت عنوان قانون شفافیت فعالیت‌های حکومتی که کلیات آن قانون عبارت است از:

  • مطابق این قانون، در فنلاند شفافیت اطلاعات اصل، و محرمانگی استثناء محسوب می‌گردد.
  • مطابق این قانون، هر کسی می‌تواند به اسناد رسمی، که در فضای عمومی نیز ارائه می‌شود، دسترسی داشته باشد. کلیه اسناد حکومتی در فضای عمومی قرار دارند،‌ مگر اسنادی که برای اهداف مشخصی تدارک دیده شده باشند (که مصادیق آنرا نیز مشخص کرده باشد).
  • همه مسئولین سازمان‌ها، نهادها و آژانس‌های دولتی، دادگاه‌ها و نیز مسئولین محلی (شهرداری‌ها) شامل این قانون می‌شوند. باید به این لیست، رؤسای شرکت‌های دولتی، و نیز شرکت‌های خصوصی که در تعامل با دولت در حال انجام فعالیت‌های عمومی هستند را نیز اضافه نمود.
  • این قانون شامل کلیه اسنادی که به مسئولین ارائه می‌شود (همچون نامه‌ها یا دستورالعمل‌ها)، و یا از سوی آنها صادر می‌شود (همچون تصمیمات و مصوبات)، می‌گردد. موارد کم اهمیت داخلی (که مصادیق آنها مشخص شده است)، از این قانون مستثنی هستند. این موارد هم شامل هر دوی مستندات مکتوب و نیز الکترونیکی می‌گردد.
  • نیازی به احراز هویت فرد ارائه کننده درخواست اطلاعات نمی‌باشد، مگر در شرایطی که اسناد خاصی مورد طلب واقع شده باشند که در این صورت بسته به جایگاه آن فرد، ممکن است به احراز هویت فرد نیاز باشد.

6-3. کمیته شفاف سازی مشترک بین پارلمان اروپا و کمیسیون اروپا

پارلمان اروپا طی همکاری مشترک با کمیسیون اروپا در 23 ژوئن 2011 اقدام به تشکیل کمیته شفاف سازی نمود تا دسترسی مستقیمی از اطلاعات برای شهروندان فراهم آورد تا نشان داده شود چه کسانی در فعالیتهای تصمیم سازی اتحادیه اروپا دخیل هستند، چه علاقمندی های توسط آنها دنبال می شود و چه منابعی برای این فعالیتها سرمایه گذاری شده اند. تعامل موسسه های اروپایی با انجمنهای مردمی، NGO‌ها، اتحادیه های تجاری و... قانونی و برای احراز حداکثر کیفیت دموکراسی و نیز برای اتخاذ سیاستهای مناسب و انطباق نیاز با واقعیت ضروری و لازم است. بدین ترتیب و با توجه به اصل شفافیت این کمیته اقدام به تاسیس وب سایتی نمود تا تمامی نهادها و افراد مرتبط با پارلمان اروپا در آن نام نویسی نموده و اطلاعات آنها در اختیار عموم قرار گیرد. همه کسانی که در این پایگاه ثبت نام می کنند موظفند دستورالعمل رفتاری آن را پذیرفته و مطابق آن عمل کنند.

هر یک از اعضا می بایست تاریخ تکمیل و نشانی خود را ذکر کرده و اظهارات خود را به رئیس پارلمان در بازه های زمانی زیر ارسال کنند.

  • بعد از انتخابات پارلمان تا انتهای اولین فصل مجلس
  • اعضائی که در میانه ترم پارلمان مشغول به کار شده اند تا 30 روز پس از اشتغال

اعلام حقوق بازنشستگی لازم نمی باشد.

6-3-1. درآمد ناخالص/خالص

اظهار منابع مالی به معنی اعلام مالیات یا درآمد نیست. هدف آن تضمین حداکثر شفافیت برای شهروندان اروپایی است. با توجه به این که پایگاهای مالیاتی و نرخ های مالیاتی از یک عضو به دیگری متفاوت است، افراد باید مجموع درآمد ناخالص خود را اعلام نمایند.

6-3-1-1. تقسیم بندی درآمد

درآمد ماهیانه ای که باید تحت بخش های مختلف اظهار منابع مالی ذکر شود به چهار گروه طبقه بندی می شود:

  • 500 تا 1000  یورو در ماه
  • 1001 تا 5000 یورو در ماه
  • 5001 تا 10000 یورو در ماه؛ و
  • بیش از 10000 یورو در ماه

به عنوان یک اصل عمومی، درآمدی که مربوط به منافع است و باید طبق قانون گزارش شود می بایست اعلام گردد مگر اینکه موانع قراردادی مانع از این شود که اعضاء چنین اطلاعاتی را بروز دهند. هر گونه شغل، عضویت، فعالیت یا مشارکتی، چه به آن دستمزد تعلق نگیرد یا زیر 500 یورو دستمزد به آن اختصاص یابد می بایست اعلام گردد. در مواردیکه درآمد اعضا از همسرشان غیر قابل تقسیم بوده دسته بندی درآمدی مورد نیاز نیست تا حقوق همسرشان حفظ شود.

نمونه ای از فرم اظهارنامه منافع مالی که توسط یکی از اعضاء پارلمان بنام کریم سجاد نماینده بریتانیا پر شده و از سایت رسمی پارلمان اروپا گرفته شده در ضمیمه ب آمده است.

6-3-2. هدایا یا منافع مشابه

روالی که در آن باید هدایای دریافتی  یا سایر منافع مشابه توضیح داده شود اینگونه است:

کاربران حق دارند هدایا یا سایر منافع مشابه را، صرفنظر از ارزش آن، زمانی که ارتباطی با وظایف آنان نداشته باشد دریافت کنند. برای مثال هدایایی که از اعضاء خانواده یا دوستان دریافت می گردد حتی اگر ارزشش بیش از 150 یورو باشد نباید اظهار شود.

زمانیکه اعضاء هدیه یا چیزهای مشابه را در راستای وظایف و مطابق با حسن نیت دریافت می کنند دو موقعیت زیر بوجود می آید:

  • اگر ارزش تقریبی هدیه بیش از 150 یورو باشد باید رد شود؛
  • اگر ارزش تقریبی هدیه کمتر از 150 یورو باشد می تواند توسط شخص پذیرفته شود. در این مورد اعضا می بایست هدیه را الزاما با دست تحویل ریاست پارلمان دهند و جزئیات آن را به واحد مدیریت اعلام نمایند.

این هدایا به همراه تمامی اطلاعات مربوط به هدیه دهنده و ارزش هدیه و حتی تصویر هدیه در وبسایت پارلمان موجود می باشد.

این گزارش توسط آقای حامد شعبانی از همراهان شفافیت برای ایران تهیه شده است.