مسئولیت‌پذیری و جلوگیری از بروز فساد، همواره مهم‌ترین رکن اداره یک کشور به حساب می‌آید. حال هرچه وظیفه فرد یا افرادی مهم‌تر باشد، این اهمیت بیشتر بروز و ظهور پیدا می‌کند. یکی از وظایف خطیری که در یک کشور باید به بهترین شکل ممکن صورت پذیرد، وظیفه قانونگذاری و نمایندگی در مجلس تقنین می‌باشد. در این گزارش به بررسی اختیارات و وظایف یک نماینده می‌پردازیم تا اهمیت این مسئولیت به خوبی روشن شود و سپس راهکارهایی که موجب کاهش فساد و افزایش مسئولیت‌پذیری در این سمت می‌شود را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

حوزه شفافیت علیه فساد Against Corruption Scope
موضوع پارلمان Parliament Subject
جغرافیا ایران Iran Geography
نوع مطلب متن Text Type
زبان فارسی Farsi Language
منتشر کننده شفافیت برای ایران Trasparency4Iran Publisher

1 مقدمه

مقابله با فساد و ناکارایی یکی از شعارهای بنیادین انقلاب اسلامی ایران است که در طول سال­های بعد از پیروزی انقلاب با اهتمام ویژه حضرت امام (ره) و مقام معظم رهبری از مسئولان امر مطالبه شده است. در این بین، مقابله با فساد و ناکارایی در بین مسئولان عالی­رتبه نظام اهمیت دوچندان دارد و نمایندگان محترم مجلس از جمله مسئولان پر منزلت و پر قدرت در قانون اساسی محسوب می­شوند که به واسطه وسعت اختیارات خود علاوه بر آنکه امکان خدمت‌­رسانی در عرصه­‌ای گسترده به نظام جمهوری اسلامی را دارند به همان میزان، لغزش و اشتباه آنان می­تواند لطمات جبران ناپذیری را به کشور وارد نماید. متأسفانه طی سالیان بعد از انقلاب موضوع طراحی قوانین و قواعد کافی و کارامد برای پیشگیری از بروز تخلفات یا سوء استفاده های احتمالی از جایگاه نمایندگی مجلس کمتر مورد توجه قرار گرفته و از این رو، ورود عده معدودی نماینده با هدف سوء استفاده از قدرت نمایندگی، صلاحیت و اثربخشی نمایندگان مجلس را مخدوش کرده و اعتماد عمومی مردم نسبت به هدف خیرخواهانه نمایندگان در کسب این جایگاه­ در رقابت های انتخاباتی را زیر سوال برده و شبهه سوء استفاده از این پست حاکمیتی را افزایش داده است. کلیه موارد فوق این ضرورت را ایجاب می­کند تا برای حل این مشکل راه حلی مناسب، کارامد و قابل اجرا طراحی شود تا علاوه بر بازگرداندن و افزایش اعتماد عمومی مردم به یکی از مهمترین ارکان نظام یعنی مجلس، نمایندگان صالح و خیراندیش را نیز از تعداد معدود نمایندگان فرصت طلب و بی تفاوت به حقوق ملت، تمیز داده و عرصه را برای جولان چنین افرادی تنگ کند.  

این گزارش با بررسی حوزه اختیارات و مسئولیت قانونی نمایندگان و شفاف نمودن عدم تقارن و تناسب بین اختیارات و مسئولیت آنها، فرصت ارتکاب اشتباه و جرم را برای نمایندگان بسیار جدی می­داند. بعد از آن با بررسی قوانین نظارتی موجود و طرح ها و قوانین مرتبط با نظارت بر رفتار نمایندگان، عدم کفایت قوانین و عدم وجود ضمانت های اجرایی کافی در اجرای قوانین را تشریح می­کند و سپس با ارائه تجربیات مختلف جهانی در این حوزه، راه حلی ساده، کم هزینه و اثر بخش را با در نظر گرفتن ملاحظات و ضمانت اجرای آن پیشنهاد می­دهد که تدقیق و تکمیل راه حل پیشنهادی توسط تمامی صاحب­نظران و کارشناسان این حوزه موجب امتنان خواهد بود.

2 وظایف نمایندگان مجلس شورای اسلامی

نمایندگان مجلس و به طور کلی مجلس شورای اسلامی دو وظیفه اصلی دارد:

  1.  قانونگذاری
  1.  نظارت

2-1. قانونگذاری

بر اساس اصل هفتاد و یکم قانون اساسی مجلس شورای اسلامی صلاحیت عام قانونگذاری را دارا می باشد: "مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند."

 بر این اساس نمایندگان موظفند به چهار طریق قانونگذاری را در کشور اعمال کنند:

2-1-1. بررسی لوایح و طرح ها

2-1-2. بررسی قوانینی که جنبه تصویبی دارند

این قوانین نظیر موارد زیر می‌باشد:

  1. قانون بودجه (اصل ۵۲ قانون اساسی)
  2. عهدنامه ها و قراردادهای بین المللی (اصل ۷۷ قانون اساسی)
  3. تغییر خطوط مرزی (طبق اصل ۷۸ قانون اساسی)
  4. محدودیت های ضروری کشور در شرایط اضطراری نظیر جنگ و… (اصل ۷۹ قانون اساسی)
  5. اخذ وام و کمک مالی (اصل ۸۰ قانون اساسی)
  6. استخدام کارشناسان خارجی (اصل ۸۲ قانون اساسی)
  7. انتقال بناها و اموال دولتی (اصل ۸۳ قانون اساسی)
  8. ...

2-1-3. تفسیر قانون عادی

بر اساس اصل ۷۳ قانون اساسی: "شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است"

2-2. نظارت

مجلس شورای اسلامی علاوه بر وظیفه قانون گذاری، مسؤولیت های نظارتی نیز بر عهده دارد:

2-2-1. نظارت مجلس در تشکیل دولت

وزرا پس از انتخاب توسط رئیس جمهور، برای گرفتن رأی اعتماد به مجلس معرفی می شوند (اصل ۱۳۳ قانون اساسی) و مجلس باید نظر خود را مبنی بر اعتماد یا عدم اعتماد به فرد فرد آنها اعلام کند (اصل ۸۷ قانون اساسی)

2-2-2. نظارت عام نمایندگان

این نظارت با ابزارهای زیر انجام می شود:

2-2-2-1. تذکر:

تذکر نمایندگان بر دو قسم است:

  1. تذکر شفاهی:

هر یک از نمایندگان می تواند در نطق بیش از دستور خود هر گونه کوتاهی مجریان در اجرای قوانین را به طور شفاهی تذکر دهد.

  1. تذکر کتبی

در صورت نقض قانون یا سوء جریان امور در دستگاه های اجرایی، نمایندگان مجلس می توانند از طریق رئیس مجلس به وزیر مسؤول یا رئیس جمهور به طور کتبی تذکر دهند.

2-2-2-2. سوال

بر اساس اصل ۸۸ قانون اساسی: "در هر مورد که حداقل یک چهارم کل نمایندگان مجلس شورای اسلامی از رئیس جمهور و یا هر یک از نمایندگان از وزیر مسؤول درباره یکی از وظایف آنان سؤال کنند، رئیس جمهور یا وزیر موظف است در مجلس حاضر شده و به سؤال جواب دهد."

طبق اصول ۱۳۷ و ۱۲۲ قانون اساسی وزراء و رئیس جمهور در مقابل مجلس مسؤول هستند از این رو نمایندگان مجلس می توانند آنان را مورد سؤال قرار دهند.

2-2-2-3. استیضاح

براساس اصل ۸۹ قانون اساسی نمایندگان مجلس می توانند رئیس جمهور، وزراء و هیئت وزیران را استیضاح نمایند.

2-2-3. نظارت بر امور مختلف کشور

این نوع نظارت هم به دو طریق انجام می شود:

2-2-3-1. تحقیق و تفحص

طبق اصل ۷۶ قانون اساسی "مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد"
بر این اساس موضوع تحقیق و تفحص عام است و شامل کلیه بخش های کشور علاوه بر وزارتخانه ها و دولت می گردد.

2-2-3-2. اصل نود قانون اساسی

بر اساس این اصل "هر کسی شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه داشته باشد می تواند شکایت خود را کتبا به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایت رسیدگی کند و پاسخ کافی بدهد و در مواردی که شکایت به قوه مجریه و یا قوه قضائیه مربوط است رسیدگی و پاسخ کافی را از آنها بخواهد و در مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در مواردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند"

2-2-4. نظارت اطلاعی

طبق اصل ۱۳۹ قانون اساسی: "صلح دعاوی راجع به اموال عمومی ودولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موکول به تصویب هیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد".

  1. اطلاع از رسیدگی به اتهام برخی از مجریان: بر اساس اصل ۱۴۰ قانون اساسی: "رسیدگی به اتهام رئیس جمهور و معاونان او و وزیران در مورد جرایم عادی با اطلاع مجلس شورای اسلامی و در دادگاه های عمومی دادگستری انجام می شود".
  2. ارسال تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت برای رئیس مجلس

به موجب اصل ۱۳۸ قانون اساسی: "… تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین باید با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد"

2-2-5. نظارت مالی

نظارت مالی مجلس شامل:

  1. تصویب بودجه سالانه (اصل ۵۲ قانون اساسی)
  2. دیوان محاسبات کشور مستقیما زیر نظر مجلس شورای اسلامی می باشد و.. (اصل ۵۴ و ۵۵ قانون اساسی)

3 اختیارات، حقوق و تکالیف نمایندگان مجلس شورای اسلامی

 مجلس شورای اسلامی بزرگترین رکن انحصاری قانونگذاری و نظارت بر حسن اجرای قوانین در کشور محسوب می شود. جایگاه این مرجع در کشور که صلاحیت نظارت بر امور کشور را دارد به قدری والاست که معمار کبیر انقلاب اسلامی خمینی کبیر این جایگاه را در رأس امور دانست. به موجب قانون اساسی و آیین نامه های داخلی مجلس نمایندگان مجلس شورای اسلامی دارای اختیارات و حقوقی هستند که در ارتباط با وظایف نمایندگی آنها مطرح می شود و در برابر این حقوق و اختیارات تکالیفی نیز بر دوش آنها قرار می گیرد. در بخش اول ابتدا حقوق نمایندگان را به اختصار شرح داده و سپس تکالیفی که بر دوش آنان قرار دارد را بیان می کنیم.

3-1. حقوق مرتبط با وظایف نمایندگان

3-1-1. مصونیت نمایندگان

از آنجا که نمایندگان به واسطه ایفای وظایف نمایندگی ممکن است در معرض اتهام هایی قرار گیرند، لذا نیاز به حمایت خاص قانونگذار قانون اساسی بوده اند. این نیاز در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در اصل هشتاد و ششم قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته است. طبق این اصل "نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی خود کاملا آزادند و نمی توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده اند یا آرائی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده اند تعقیب یا توقیف کرد."

مطابق ماده 75 قانون آیین نامه داخلی مجلس نیز نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر خود کاملا آزادند و نمی توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده اند یا آرائی که در مقام ایفای وظایف خود داده اند، تعقیب یا توقیف کرد و یا از حقوق اجتماعی محروم نمود.

3-1-2. حق رد نسبت ناصواب

نماینده حق دارد که در صورت ایراد نسبت نادرست به وی در جلسه رسمی مجلس، از طریق ایراد سخنرانی در صحن مجلس به مدت پنج دقیقه از خود دفاع کند. طبق ماده 77 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی اگر در جلسه رسمی ضمن نطق یا مذاکره صریحا یا تلویحا نسبت سوئی به یکی از نمایندگان داده شود یا عقیده و اظهار او را برخلاف جلوه دهند و نماینده مذکور برای رد آن نسبت به رفع اشتباه در همان جلسه یا در جلسه بعد اجازه نطق بخواهد بدون رعایت نوبت تا پنج دقیقه اجازه نطق دارد. بنابراین وی حق دارد برای رد آن نسبت به رفع اشتباه در همان جلسه یا در جلسه بعد اجازه نطق بخواهد.

3-1-3. حق ایراد نطق

هر نماینده حق سخنرانی در صحن مجلس را دارد. در هر جلسه رسمی سه نفر از نمایندگان می توانند به نوبت حداکثر به مدت هفت دقیقه نطق نمایند.

3-1-4. حق حمایت شدن

نماینده باید تحت حمایت هیئت رئیسه مجلس قرار گیرد تا به ناحق مورد تعرض و یا تهمت قرار نگیرد. طبق بند 11 ماده 23 آیین نامه داخلی مجلس، یکی از وظایف هیئت رئیسه عبارتست از حفظ شأن و منزلت و اقتدار مجلس و دفاع از حقوق و جایگاه قانونی نمایندگان

3-1-5. حق صدور بیانیه

نمایندگان می توانند در خصوص امور اساسی و مهم برای بیان موضع خود اقدام به صدور بیانیه نمایند. نمایندگان می توانند در مسائل مهم مملکتی یا بین المللی یا مناسبتهای خاص بیانیه صادر نموده و به رئیس مجلس تحویل نمایند.

3-1-6. حق درخواست تغییر عضویت در کمیسیون

نماینده می تواند تقاضای تغییر کمیسیون بنماید. طبق ماده 51 "هر نماینده هر 6 ماه می تواند پس از گذشت 6 ماه از آغاز کار هر دوره مجلس از طریق هیئئت رئیسه تقاضای تغییر کمیسیون را بنماید. این تغییر و انتقال با موافقت اکثریت اعضای کمیسیون های ذیربط انجام می پذیرد."

3-1-7. اعتراض به اعتبارنامه نمایندگان

پس از آنکه هیئت رئیسه در ابتدای شروع به کار در مجلس فهرست اعتبارنامه های نمایندگان را تکثیر و در اختیار نمایندگان قرار داد، چنانچه نماینده ای به هر یک از اعتبارنامه ها معترض باشد، حداکثر ظرف مدت سه روز از تاریخ انتشار فهرست فوق الذکر اعتراض خود را کتبا به شعبه مربوطه تقدیم می دارد. شعبه موظف است حداقل 24 ساعت قبل از برسی هر اعتبارنامه از معترضین جهت توضیح اعتراض خود دعوت به عمل آورد.

3-2. حقوق مرتبط با اداره مجلس

نمایندگان حق دارند اداره امور مربوط به مجلس را در اختیار بگیرند. برخی از این حقوق به قرار زیر است:

  1. حق انتخاب هیئت رئیسه
  2. حق دریافت گزارش کامل از تصمیمات و اقدامات هیئت رئیسه
  3. حق اعتراض به اداره جلسات مجلس و نحوه ایفای وظایف هیئت رئیسه
  4. درخواست اصلاح مشروح مذاکرات مجلس
  5. حق درخواست تشکیل جلسه غیر علنی
  6. حق درخواست رأی علنی
  7. تردید در نتیجه اخذ رأی با قیام و قعود
  8. درخواست تشکیل کمیسیون ویژه

3-3. حقوق مالی و اداری

3-3-1. مقرری نمایندگی

نمایندگان دارای حقوق مادی نیز بوده و از مجلس مقرری ماهیانه و هزینه های نمایندگی دریافت می نمایند. طبق ماده قانون 82 آیین نامه داخلی مجلس، بودجه سالیانه مجلس به پیشنهاد هیئت رئیسه پس از مشورت با کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات برای دولت ارسال می شود تا در بودجه سالیانه کل کشور درج شود. همچنین مقرری و هزینه های نمایندگی در هر سال در جلسه مشترک هیئت رئیسه با کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس به تصویب می رسد.

3-3-2. تعطیلات و مرخصی

مجلس دارای تعطیلات تابستانی می باشد. طبق ماده 84 تطیلات تابستانی مجلس در هر سال سی روز است که زمان ان با تشخیص مجلس تعیین می شود. هیئت رئیسه می تواند در تنظیم برنامه جلسات علنی و کمیسیونها به گونه ای عمل کند که نمایندگان در هر ماه یک هفته کاری هم برای رسیدگی به وظایف نمایندگی فرصت داشته باشند.

همچنین یکی از حقوق نمایندگان استفاده از مرخصی است. طبق ماده 85 "نمایندگان یک ماه در هر سال حق استفاده از مرخصی با حقوق را دارند. استفاده از مرخصی بدون حقوق نیز، با موافقت هیئت رئیسه حراکثر یک ماه در سال خواهد بود و در صورت عدم استفاده می توانند در سالهای بعد استفاده نمایند."

3-3-3. مأموریت ها

ماموریتهای رسمی فردی و جمعی نمایندگان برای شرکت در سمینارها، اجلاس ها و بازدیدهای فنی و تخصصی در داخل و یا خارج از کشور با تصویب کمیسیون ذیربط و تأیید هیئت رئیسه انجام خواهد شد.

3-3-4. حق اختصاص دفتر کار در حوزه انتخابیه

نماینده باید بتواند از امور حوزه انتخابیه خود مطلع بوده و در جریان مسائل و مشکلات مردم به طور مستقیم قرار گیرد. در راستای هر چه بهتر وظیفه نمایندگی، همچنین حفظ شأن و منزلت مجلس و جایگاه حقیقی نمایندگان، هیئت رئیسه می تواند به منظور برقراری ارتباط موثر نمایندگان با موکلین و نمایندگان دستگاه های اجرایی و نهادهای رسمی و غیر رسمی در مرکز و حوزه انتخابیه با اختصاص فضای فیزیکی مناسب (دفاتر کار و ملاقات عمومی) هرگونه امکانات سخت افزاری . نرم افزاری مورد نیاز را فراهم نماید.

3-4. حقوق تقنینی

3-4-1. پیشنهاد طرح های قانونی

مطابق اصل هفتاد و چهارم قانون اساسی طرح های قانونی با امضای حداقل 15 نفر از نمایندگان قابل طرح است. طرح های قانونی با امضاء و ذکر نام حداقل 15 نفر از نمایندگان در مجلس به رئیس تسلیم می شود و پس از اعلام وصول و قرائت عنوان آن توسط هیئت رئیسه مجلس یا یکی از دبیران، در همان جلسه به کمیسیونهای مربوط ارجاع می شود. این طرح ها پس از ارجاع به کمیسیون های ذیربط چاپ و توزیع و نسخه ای از آن توسط رئیس برای وزیر یا وزیران مربوط ارسال می گردد.

3-4-2. تقاضای فوریت برای طرح ها و لوایح

وقتی که فوریت طرح یا لایحه ای تقاضا شود پس از توضیح پیشنهاد کننده یا یکی از پیشنهاد کنندگان و اظهارات مخالف و موافق، نسبت به فوریت رأی گرفته می شود. در صورتیکه تقاضای فوریت ضمن طرح یا لایحه مطرح نشده باشد، 15 نفر از نمایندگان نیز می توانند کتبا تقاضای فوریت آن طرح یا لایحه را بنمایند.

3-4-3. حق درخواست مسکوت ماندن طرح یا لایحه

نمایندگان حق دارند تا تقاضای مسکوت ماندن طرح یا لایحه خاصی را مطرح نمایند. درصورتیکه حداقل 25 نفر از نمایندگان تا قبل از اتمام رسیدگی نهایی در مجلس کتبا از مجلس تقاضا کنند که طرح یا لایحه قانونی واصل شده به مجلس برای مدت معینی مسکوت بماند، پس از توضیح یکی از پیشنهاددهندگان به مدت پنج دقیقه و پاسخ آن از طرف یک مخالف به مدت حداکثر پنج دقیقه، رأی گرفته می شود.

در مورد سایر حقوق تقنینی نمایندگان می توان به موارد زیر اشاره کرد:

  • حق درخواست اولویت برای طرح یا لایحه
  • تقاضای اجرای طرح یا لایحه به کمیسیون طبق اصل هشتادو پنجم قانون اساسی
  • تقاضای مسکوت ماندن طرح یا لایحه
  • تقاضای رسیدگی به طرح ها و لوایح معوقه از دوره قبل
  • حق اخطار قانون اساسی و اخطار آیین نامه ای
  • حق شرکت در جلسات سایر کمیسیون ها
  • حق درخواست مسکوت ماندن طرح یا لایحه

3-5. حق نظارت

یکی از وظایف مجلس نظارت بر حسن انجام قوانین است در این رابطه نمایندگان حقوقی را برای نظارت دارند که به اختصار آنها را توضیح می دهیم.

3-5-1. حق احظار وزیر

نمایندگان می توانند وزیر را احضار نمایند. طبق ماده 64 "درصورتیکه نمایندگان لازم بدانند بنا به پیشنهاد رئیس مجلس و یا 15 نفر از نمایندگان و تصویب مجلس شورای اسلامی، وزرا مکلف به حضور در مجلس می باشند و هرگاه تقاضا کنند و مطلبی داشته باشند استماع می شود."

3-5-2. تذکر شفاهی

مطابق اصل هشتاد و چهارم قانون اساسی هر نماینده مجلس می تواند در کلیه مسائل داخلی و خارجی اظهار نظر نماید. اگرچه این اصل کلی بوده و اظهار نظر مذکور در این اصل لزوما به منظور تذکر نیست لکن نمایندگان با استناد به این اصل می توانند در نطقهای پیش از دستور مجلس تذکراتی را به مسئولین اجرائی بدهند.

3-5-3. تذکر کتبی

در کلیه مواردی که نماینده یا نمایندگان مطابق قانون اساسی حق سوال از رئیس جمهور یا وزیر درباره یکی از وظایف آنها دارند، می توانند در خصوص موضوع مورد نظر به رئیس جمهور و وزیر مسئول کتبا تذکر دهند. هیئت رئیسه تذکر را به رئیس جمهور یا وزیر مربوط ابلاغ و خلاصه آن را در جلسه علنی مجلس عنوان می نماید.

3-5-4. سوال

مطابق اصل 88 قانون اساسی نمایندگان می توانند از هر یک از وزرا در خصوص وظایف آنها سوال نمایند. در هر مورد که نمایندگان در مورد وزیر سوال نمایند وزیر موظف است در کجلس حاضر شود و به سوال جواب دهد و این جواب نباید بیش از ده روز به تأخیر افتد مگر با عذر موجه.

3-5-5. حق درخواست تحقیق و تفحص

هرگاه نماینده ای تحقیق و تفحص را در مورد هر یک از امور کشور لازم بداند تقاضای خود را به صورت کتبی به هیئت رئیسه مجلس تسلیم نموده و هیئت رئیسه ظرف 48 ساعت آن را به کمیسیون تخصصی ذیربط جهت رسیدگی ارجاع می نماید. کمیسیون موظف است حداکثر ظرف دو هفته از تاریخ وصول، اطلاعاتی را در این زمینه کسب نموده در اختیار متقاضی یا متقاضیان قرار دهد.

ادامه دارد...

این گزارش توسط آقای حامد شعبانی از همراهان شفافیت برای ایران تهیه شده است.