عملکرد بودجه یعنی اینکه چقدر از آنچه در قانون بودجه مصوب شده است، درعمل محقق میشود. آمار روند عملکرد بودجه، اولا نشان‌دهنده میزان احترام به قانون و مردم، ثانیا نشان‌دهنده قابل اتکا و تفسیر بودن و ثالثا نشان‌هنده میزان توانایی یا خواست دست اندرکاران بودجه در پیش‌بینی ارقام است. توجه کنیم که بودجه مهم‌ترین سند سیاستگذاری سالیانه کشور است و در نتیجه، محترم بودن و قابل اتکا و تفسیر بودن آن مهم است. زیرا بودجه به عنوان طرح عملکرد مالی دولت به عاملان اقتصادی، سیاسیون، مردم و … نشان میدهد که دولت از لحاظ اقتصادی و مالی برای سال َآینده چه برنامه‌ای دارد و چگونه جهت‌گیری خواهد کرد.
عملکرد بودجه در ایران
عملکرد بودجه یعنی اینکه چقدر از آنچه در قانون بودجه مصوب شده است، درعمل محقق میشود. آمار روند عملکرد بودجه، اولا نشان‌دهنده میزان احترام به قانون و مردم، ثانیا نشان‌دهنده قابل اتکا و تفسیر بودن و ثالثا نشان‌هنده میزان توانایی یا خواست دست اندرکاران بودجه در پیش‌بینی ارقام است. توجه کنیم که بودجه مهم‌ترین سند سیاستگذاری سالیانه کشور است و در نتیجه، محترم بودن و قابل اتکا و تفسیر بودن آن مهم است. زیرا بودجه به عنوان طرح عملکرد مالی دولت به عاملان اقتصادی، سیاسیون، مردم و … نشان میدهد که دولت از لحاظ اقتصادی و مالی برای سال َآینده چه برنامه‌ای دارد و چگونه جهت‌گیری خواهد کرد.
نمودار زیر عملکرد بودجه در ایران را نشان میدهد.
شکل ۱: عملکرد بودجه نسبت به مصوب در سالیان گذشته
دیده میشود که در هیچ سالی از بیست سال اخیر، نه بودجه جاری به طور کامل رعایت شده است و نه بودجه عمرانی که البته میزان تخطی از بودجه مصوب در بخش بودجه عمرانی بیشتر بوده، به طوری که در سال‌های اخیر حدود نصف این بودجه محقق نشده است. به عبارت دیگر، دقت بودجه (احترام به قانون بودجه) در ایران چندان بالا نیست. البته این آمار، گویای یک مسئله دیگر هم است و آن راحت نبودن تفسیر لوایح و قوانین بودجه است. معمولا عادت کرده‌ایم در هنگام ارائه یا تصویب لوایح بودجه، با اخباری مانند رشد شدید اعتبار بخش کشاورزی، توجه ویژه به بخش صنعت، رشد قابل توجه بودجه عمرانی و … مواجه شویم. اما اگر توجه کنیم آن چیزی که در مورد آن صحبت میشود، در واقع مقایسه مقداری است که معلوم نیست چقدر محقق خواهد شد با مقدار سال گذشته‌ای که سهم قابل اعتنایی از آن تحقق نیافته است. به این ترتیب، به عمق نامربوط یا غیر معقول بودن این شاخص‌ها پی می‌بریم، مشابه وضعیتی که هنرمندان از آن به موقعیت ابزرد (نامربوط و غیرمعقول) هم نام می‌برند! بودجه نباید نامربوط و غیرمعقول باشد. اما چرا هست؟
دلیل این موضوع عمدتا در حوزه اقتصاد سیاسی می‌گنجد و در حوصله این گزارش نیست، اما به طور خلاصه، دولت‌ها و مجالس از قدیم‌الایام دوست داشته‌اند به طور ملی (مثلا با افزایش بودجه عمرانی و نشان دادن قصد عمران و رونق‌بخشی به اقتصاد و ایجاد شغل و… ) و به طور منطقه‌ای (مثلا با زدن تابلوی احداث یک پل یا فرودگاه یا خانه بهداشت یا … در منطقه‌ای خاص، ولو حتی بر روی کاغذ جداول بودجه)، این علامت را به رای‌دهندگان بدهند که عملکرد آنها خوب است و بنابراین با وجود آگاهی نسبی به موهومی بودن بخشی از درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه، در یک همراهی اتفاقی با غیر اتفاقی، چنین بودجه‌هایی را تهیه و تصویب میکنند. این مسئله، عارضه برخی از کشورهایی است که درآمد بودجه آنها تا حدود زیادی متکی به یک منبع طبیعی و نه مالیات است. عارضه مذکور به دلایل و از مسیرهای مختلف در این کشورها بروز میکنند. برای مثال، در کشوری که سمت منابع بودجه عمدتا از مالیات تامین میشود، دولت نمی‌تواند به طور غیرواقعی سمت مصارف را افزایش دهد، زیرا بلافاصله به افزایش غیرمعقول مالیات‌ها یا بدهکارتر کردن شدید اقتصاد کشور متهم خواهد شد و از لحاظ سیاسی برای دولت به صرفه نیست! اما در وضعیتی که درآمدها متکی به منبعی پرنوسان و غیرمطمئن مثل نفت یا الماس یا مس و… است، دولت میتواند با تکیه بر افزایش موهومی درآمدهای این بخش، مصارف را هم به طور موهومی افزایش دهد. این قصه سر دراز و جنبه‌های فنی و غیر فنی فراوانی دارد که در منابع دیگر به آن پرداخته شده است.
اشکالات ناشی از عدم شفافیت
خلاقیت در بودجه‌ریزی
خلاقیت در هر کجا امر پسندیده‌ای می‌باشد و از آن به سرزندگی سیستم تعبیر شود. در سیستم‌های بودجه‌ریزی یا حسابداری که معمولا از نظم و استاندارد تعریف شده‌ای برخوردار هستند، باید با احتیاط در مورد آن صحبت کرد و چه بسا ناپسند باشد. به همین دلیل است که در ادبیات بودجه‌ریزی از «خلاقیتهای حسابداری بودجه» به عنوان مفهومی مذموم یاد میشود، زیرا غالبًا با هدف غیرشفاف کردن یا نقض اصول مختلف بودجه‌ریزی استفاده میشود. خلاقیتهای بودجه‌ای در ایران مسبوق به سابقه است و دولت‌های مختلف به گونه‌ای از آن بهره برده‌اند، از جمله: جابجا کردن عناوین و ردیف‌ها و از بین بردن امکان مقایسه، خارج کردن ارقام از جداول و ذکر آن در زیرنویس صفحات یا جداول و اخیرا هم درج رقم ۱ به جای رقم واقعی. تعجب نکنید، ۱ در این مفهوم، رقمی موهومی است که میتواند هر رقمی را به جای آن قرار دارد. تصور کنید قانون بودجه کشوری حاوی چندین ۱ باشد! برخی از این ۱ها در لایحه بودجه ۱۳۹۶ به شرح زیر هستند:
-
۳۱۰۴۰۷- تسویه حساب وام دریافتی از بانک مرکزی برای واردات فرآورده‌های نفتی به‌صورت جمعی – خرجی؛
-
۳۱۰۱۰۷- انتشار اوراق اسلامی جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسید شده در سال ۱۳۹۶ ( در تبصره‌ها تا ۵ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده)؛
-
۲۱۰۱۱۱- منابع موضوع بند «ج» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۶ کل کشور (اگر منابع نفتی محقق نشد از حساب ذخیره ارضی استفاده شود)؛
-
۱۶۰۱۶۲- عوارض موضوع ماده (۶۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) (۲۰ درصد سهم سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور).
غیرجامع بودن بودجه
یکی از اصول بودجه‌ریزی بخش عمومی جامع بودن بودجه است. بودجه بخش عمومی در ایران در دو سطح جامع نیست. اولا به دلیل ساختار حقوقی، بودجه دولت از سایر نهادهایی که تحت عنوان عمومی فعالیت میکنند جداست و ثانیا بودجه دولت حتی در مورد فعالیت‌های خود دولت نیز جامع نیست. این یعنی اینکه بودجه به عنوان نقشه مالی کشور نمی‌تواند وظایف خود را به درستی انجام دهد. برخی از این عدم جامیعت‌ها در لایحه بودجه ۱۳۹۶ به شرح زیر است. اعدادی که ماهیت منابع عمومی را دارند، ولی در جداول بودجه و سرجمع آن بازتاب ندارد:
-
مجوز ۵۰ میلیارد دلار فاینانس تبصره «۳» بند «الف»،
-
مجوز ۵ میلیارد دلار استقراض خارجی تبصره «۳» بند «ب»،
-
مجوز ۵ هزار میلیارد تومان انتشار اسناد خزانه تبصره «۵» بند «ح»،
-
۴۸ هزار میلیارد تومان یارانه نقدی به مردم: تبصره «۱۴»،
-
مصارف صندوق توسعه ملی،
-
منابع مناطق آزاد و ویژه،
-
منابع شهرداری‌ها:به صورت پیوست جهت اطلاع نمایندگان منتشر نمی‌شود.(توجه: بودجه عمرانی شهردای‌ها در سال ۱۳۹۳ برابر ۳۲ هزار میلیارد تومان بوده است!)
-
منابع نهادها و بنیادها به‌صورت پیوست جهت اطلاع نمایندگان منتشر نمی‌شود.
-
منابع و مصارف تأمین اجتماعی به‌صورت پیوست جهت اطلاع نمایندگان منتشر نمی‌شود.
چندپاره بودن بودجه
بودجه در برخی بخش‌ها به‌ویژه اعتبارات یارانه‌ای و حمایتی، چندپاره است و در قسمت‌های مختلف توزیع شده است. چندپاره بودن بودجه عوارض مختلفی دارد ازجمله آنکه تفسیر بودجه را مشکل میکند و نیز کارآمدی آن را کاهش میدهد. مثلا تصور کنید وقتی بودجه حمایتی به جای آنکه به تعداد محدودی ردیف یا دستگاه اختصاص یابد، میان انبوهی از ردیف‌ها و دستگاه‌ها توزیع شود، اولا امکان سیاستگذاری یکپارچه یا نظارت بر عملکرد این اعتبارات کاهش مییابد و ثانیا به رغم حجم قابل توجه یارانه‌ها، هرکدام از دستگاه‌های دریافت کننده از کمبود اعتبار شکایت میکنند. همین وضعیت برای بسیاری از فصول اعتبارات هزینه‌ای برقرار است که امکان نظارت و سیاستگذاری مؤثر را سلب میکند. جدول زیر چندپاره بودن بودجه حمایتی را نشان میدهد.
شکل ۲: چندپاره بودن بوجه حمایتی بخش عمومی
به عبارتی، در حالی که نسبت مجموع اعتبارات حمایتی، کمک، یارانه، یارانه نقدی به بودجه جاری (بدون در نظر گرفتن یارانه ضمنی و بعد از مالیات) تقریبًا معادل متوسط کشورهای با درآمد متوسط و متوسط به بالا است (حدود ۴۰ درصد و بیشتر)، اما به دلیل پراکندگی تصمیم‌گیری دستگاه‌های مسیٔول، این کمک‌ها مؤثر نیست و امکان سیاستگذاری و نظارت موثر نیز سلب شده است.
واحد پول ثانویه
هرکدام از ما به دفعات با این موضوع روبرو شده‌ایم که هنگام خرید از سوپرمارکت، فروشنده به‌دلیل نداشتن پول خرد، مانده را با چسب زخم، آدامس یا شکلات تسویه میکند. این وضعیت تا هنگامی که مربوط به اقلام خرد باشد ممکن است قابل چشم‌پوشی باشد، اما وضعیتی را تصور کنید که تمام سوپرمارکت‌ها به اندازه تمام یا بخش عمده‌ای از مبلغ، چسب زخم یا آدامس به شما تحویل دهند.
به عبارت دیگر واحد پول دیگری نیز در عمل مورد استفاده واقع شود. در امور بودجه‌ریزی و کشورداری نیز همین رویه برقرار است و به‌دلیل متعدد ازجمله شفافیت و بهره‌وری، واحد مبادلات باید یگانه باشد. حقیقت این است که در حال حاضر، عملا واحد پول ثانویه‌ای به نام نفت در محاسبات مالی کشور مورد استفاده قرار می‌گیرد و ظاهرا طی سال‌های متمادی، عزمی نیز برای اصلاح این وضعیت وجود ندارد. برای مثال:
-
دولت بخشی از نفت خام را مجانی به پالایشگاه‌های داخلی میدهد و آنها فرآورده‌های مختلف(بنزین، گازوئیل و …) تولید میکنند، اما در واقع بخشی از هزینه آن به‌صورت مصرف نفت خام توسط پالایشگاه‌ها به وسیله دولت پرداخت شده است.
-
دولت برای کاهش قیمت تمام شده برق، بدون طی شدن فرآیند نقدی، به نیروگاه‌ها نفت کوره یا گاز طبیعی رایگان میدهد. در حقیقت مردم پول کمتری برای برق می‌پردازند، اما در حقیقت بخشی از پول برق هر ایرانی قبلا با نفت و گاز پرداخت شده است.
-
سال‌ها بخشی از نفت بدون طی کردن فرآیند نقدی مالی، با بنزین تهاتر میشود ( در سنواتی حتی بدون اینکه دولت مجوز واردات بنزین را از مجلس اخذ کرده باشد). این اقدام خلاف اصل پنجاه‌وسوم قانون اساسی است که تصریح دارد: « کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز میشود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد». در نتیجه بدون اینکه منابع حاصل از صادرات نفت به خزانه واریز شده و در بودجه ردیف مستقلی برای واردات بنزین منظور شود، مقامات دولتی بدون اجازه مجلس، بخشی از منابع را به موضوعی که از نظر آنها اهمیت دارد تخصیص می‌دهند. در حالی که طبق اصل پنجاه‌ودوم قانون اساسی بررسی و تصویب بودجه در اختیار مجلس است و این نمایندگان مردم هستند که صلاحیت اولویت‌بندی برای تخصیص منابع را دارند.
به این ترتیب، بخش قابل توجهی از تبادلات مالی کشور، در قالب بشکه نفت و امثالهم صورت می‌پذیرد. واضح است که این حجم عظیم از عدم شفافیت میتواند موجبات ناکارآمدی‌های قابل توجه اقتصادی و مالی گردد.
