حوزه شفافیت

موضوعات عمومی؛ موضوعات خاص

Cross Cutting Topics; Focused Topics

Scope

موضوع

سند پیشنهادی

Propositional

Subject

جغرافیا

ایران؛ ایالات متحده
Iran; United Stated
Geography

 نوع مطلب

متنی

Text

Type

 زبان

فارسی

Persian

Language

 منتشر کننده

شفافیت برای ایران
Transparency4Iran
Publisher

سخنگوی قوه قضائیه (27 بهمن 1393): "در خصوص موضوع انتخابات مجلس و ریاست جمهوری باید بگویم معلوم نیست برخی از این هزینه‌ها چگونه توسط نامزدها فراهم می‌شود در واقع هزینه تبلیغات خود را به چه شکل تهیه می‌کنند چرا که برخی تبلیغات هزینه بسیار به دنبال دارد. که این خود منشأ فساد می‌شود. ... در طول چندین سال از گذشت انقلاب به بعد ما شاهد هزینه‌های بسیار در خصوص تبلیغات انتخابات بودیم که هر روز این میزان هزینه افزایش یافته است. باید ببینیم این پول‌ها را از کجا می‌آورند که اکنون در تشخیص مصلحت نظام موضوع تبلیغات انتخابات مطرح است. باید این موضوعات رسیدگی شود."

مقدمه

آقای رحیمی، معاون اول دولت دهم در تاریخ 7 بهمن 1393، نامه‌ای را به آقای احمدی‌نژاد نوشتند (+) و در آن به نکات مختلفی اشاره کردند. فارغ از تحلیل زمان و موقعیت انتشار این نامه، نوع قلم، مطالب و نحوه استدلال آنها، که رسانه‌های مختلف به اندازه کافی به آن پرداخته‌اند، به نظر می‌رسد این بار نیز، بیش از آنکه نگاه تیزبین رسانه‌های مختلف به فهم مسئله و حل مسئله نگاه کنند، در بسیاری از موارد خواستند تا بهره‌برداری سیاسی خود را داشته باشند. اما اینجانب در اینجا مایلم فارغ از مباحث سیاسی، نگاهی دقیق‌تر داشته باشم.

1. شرح مسئله

در بخش انتهایی این نامه، اشاره شده به کمک‌های مالی یک نفر به 170 نفر از نمایندگان تا در راستای تبلیغات انتخاباتی این افراد هزینه گردد. آقای رحیمی اشاره می‌کنند که پس از انجام فرایندهای احراز صلاحیت (بطور خاص توسط حراست دیوان محاسبات) پول را از ایشان گرفته و این هزینه را در قالب چک در اختیار آن عده قرار می‌دهند.

از مطالعه رسانه‌ها و یا نظرات مردم در انتهای خبرهای مرتبط مشخص می‌شود برخی با این مسئله به این صورت برخورد کردند که گویا اساس چنین اقدامی جرم و فساد است (چیزی شبیه به رشوه یا رانت). اما برخی دیگر (با آگاهی از اقتضائات نظام مردم‌سالار) با نگاه دقیق‌تری به این مسئله پرداخته‌اند که هر چند حمایت و کمک مالی از نامزدها مشکلی ندارد، اما کمک در چنین حجمی می‌تواند «وابستگی» گسترده‌ای در سطح نمایندگان ایجاد کرده و آنها را «وامدار» خود نماید (+). این در حالی است که هیچ قانونی در رابطه با چنین محدودیتی نیز وجود ندارد، لذا اصل چنین اقدامی نیز فاقد اشکال است. اما پس ایراد از کجاست؟

هر نظامی دارای اقتضائات خاص خود است که نگاه جزئی و بخشی به این نظامات، آسیب‌های زیادی را در پی خواهد داشت. از لوازم جدایی ناپذیر یک نظام دموکرات (مردم‌سالار)، برگزاری انتخابات است. انتخابات نیز خود نیازمند نامزدهایی است که آنها نیز برای جلب آراء، ناگزیر از تبلیغات هستند. تبلیغات بدون پول و هزینه هم قابل تصور نیست، هزینه‌هایی که برای نمونه در انتخابات مجلس، در کوچکترین اعداد خود ده‌ها و حتی صدها میلیون تومان برآورد می‌گردد. طبیعی است که اگر نماینده‌ای خود نتواند هزینه‌های خود را تأمین نماید، ناگزیر از تأمین این منابع از افرادی متموّل است که نتیجه چنین کمک مالی، در بسیاری از موارد، نوع و سطحی از «وابستگی» یا «وامداری» خواهد بود (شکل زیر).

حال سوال این است که چنین پدیده‌ای را طور می‌توان مدیریت کرد؟ آیا می‌توان اساساً اخذ پول و تأمین هزینه‌های انتخاباتی را ممنوع کرد تا مشکل وامداری بکلی برطرف شود؟ اینطور به نظر نمی‌رسد. پس راهکار چیست؟

2. تجربه بین‌المللی: ایالات متحده آمریکا

در آمریکا، لااقل از یکصد سال پیش، مطالبه ملی برای قانون‌گذاری و ایجاد شفافیت وجود داشته است. تئودور روزولت در 1905 بر لزوم ایجاد اصلاحاتی در رویه‌های تأمین مالی انتخابات‌ها تأکید کرد که در ادامه این مطالبه، از سال 1907 تا 1966 قوانین متعددی مصوب شد تا:

  • تأثیر منافع ویژه ثروتمندان را محدود کند؛
  • هزینه‌کرد کمیپن‌های انتخاباتی را قانون‌گذاری کند؛
  • از طریق انتشار هزینه‌های انتخاباتی، مفاسد اقتصادی را از این حوزه دور نماید.

در سال 1971 کنگره آمریکا قانون «قانون کمیپن‌های انتخاباتی فدرال[1]» را تصویب کرد تا انتشار هزینه‌های انتخاباتی را سخت‌گیرانه‌تر نماید. با این حال بدلیل فقدان یک نهاد مرکزی، این قانون از ضمانت اجرایی کافی برخوردار نگردید (چه اینکه در انتخابات 1972 ریاست جمهوری، موارد متعددی از فساد مالی گزارش شد). به همین منظور کنگره در 1974 متممی را به آن قانون افزود تا محدودیت‌هایی را برای میزان مشارکت مالی افراد، احزاب سیاسی و کمیته‌های اقدام سیاسی (PACs) اعمال کرده و نیز «کمیته انتخابات فدرال[2]» را تأسیس نماید، کمیته‌ای که در سال 1975 آغاز به فعالیت نمود.

هیات اصلی «کمیته انتخابات فدرال» از 6 نفر تشکیل می‌شود که با معرفی رئیس‌جمهور و تأیید مجلس سنا حضورشان رسمیت می‌یابد. این افراد برای مدت 6 سال در آن کمیته حضور می‌یابند، با این سازوکار که هر سال یک نفر از آن خارج شده و فرد جدیدی معرفی می‌شود (staggered 6-year term). در این کمیته، بیش از سه نفر نمی‌توانند عضو حزب یکسانی باشند و هر فرد نیز تنها یک بار می‌تواند برای عضویت معرفی شود. این کمیته برای مذاکرات خود، متناسب با موضوع، جلساتی علنی و یا غیرعلنی برگزار می‌نماید.

بودجه کمیته حسب قانونی که کنگره تدارک می‌بیند تعیین می‌شود (رقمی سالیانه بین 50 تا 60 میلیون دلار) و علاوه بر 6 نفر اصلی، از 3 بازوی اجرایی و مشورتی با افرادی زیر مجموعه خود برخوردار است که دارای 350 تا 400 کارمند می‌باشد.

بدنه قانونی مالی مربوط به انتخابات فدرال آمریکا توسط دو قانون تعیین می‌شود:

  • «قانون کمیپن‌های انتخاباتی فدرال» (FECA)، با کار ویژه‌های:
    • محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های مالی؛
    • الزامات انتشار و شفافیت؛
    • ضمانت اجرایی موارد فوق؛
  • «قانون هزینه کمیپن‌های انتخابات ریاست جمهوری[3]»، شامل:
    • تأمین مالی عمومی انتخابات‌های ریاست جمهوری: از انتخابات سال 1976 به بعد، بخشی از هزینه‌های انتخابات ریاست جمهوری ایالات متحده، حسب این قانون از محل منابع عمومی (مالیات) تأمین اعتبار گردیده است.

بدین ترتیب می‌توان مهم‌ترین نقش‌های «کمیته انتخابات فدرال» را اینگونه بر شمرد:

  • مدیریت اجرای «قانون هزینه کمیپن‌های انتخابات ریاست جمهوری»؛
  • تسهیل انتشار اطلاعات مالی انتخابات؛
  • تشخیص اقتضائات تحقق قانون؛
  • و اجرای قانون؛

جدول محدودیت‌های حمایت از نامزدها برای سال 2013-2014 عبارت است از:

Contribution Limits 2013-14
  To each candidate or candidate committee per election To national party committee per calendar year To state, district & local party committee per calendar year To any other political committee per calendar year1 Special Limits
Individual
may give
$2,600* $32,400* $10,000 (combined limit) $5,000 No limit
National Party Committee
may give
$5,000 No limit No limit $5,000 $45,400* to Senate candidate per campaign2
State, District & Local Party Committee
may give
$5,000 (combined limit) No limit No limit $5,000
(combined limit)
No limit
PAC (multicandidate)3
may give
$5,000 $15,000 $5,000
(combined limit)
$5,000 No limit
PAC
(not multicandidate) may give
$2,600* $32,400* $10,000 (combined limit) $5,000 No limit
Authorized Campaign Committee
may give
$2,0004 No limit No limit $5,000 No limit

برای آشنایی بیشتر با این قانون و این کمیته، این صفحه رسمی را ملاحظه بفرمائید:

The FEC and the Federal Campaign Finance Law

3. راهکار پیشنهادی برای کشورمان: قانون هزینه‌های انتخاباتی

راهکار پیشنهادی ما عمدتاً بر این فرض استوار است که ما در کشورمان نیازمند فهم دقیق لوازم مردم‌سالاری، و بطور خاص جایگاه «پول» و اثرات آن در نظام مردم‌سالارانه و برخورد هوشمندانه با آن (به جای جاری سازی اصل برائت و این فرض نادرست که انشاءالله در جمهوری اسلامی، نمایندگان هرگز وامدار افراد نخواهد شد!) هستیم.

با توجه به جدید بودن قانون‌گذاری در این حوزه، لازم است این فرایند بصورت تدریجی صورت پذیرد. در این مرحله، عمده تمرکز بر نهادسازی و نیز ایجاد شفافیت در فعالیت‌ها (به عنوان سازوکاری خودکنترل و قدرتمند در مقابله با فساد و ایجاد کارآمدی) بوده و لازم است در آیین‌نامه‌اجرایی این قانون تلاش گردد تا محدودیت‌های حداقلی نسبت به حمایت‌های مالی و یا هزینه‌کردها اعمال گردد. از سوی دیگر از آنجا که نظارت بر حسن ارائه اطلاعات کار دشواری است، در این قانون تلاش گردیده تا با تمرکز بر رویکردهای جدید نظارتی، یعنی رویکردهای مبتنی بر نظارت جمعی و مردمی از طریق سامانه‌های الکترونیکی، ریسک افشای تخلف را بالا برده، و بالا بردن مجازات افشای آن، هزینه آنرا سنگین نماییم. امیدواریم حقوقدانان و افراد خبره در این حوزه ما را در تکمیل این قانون یاری رسانند.

 

باسمه تعالی

مقدمه توجیهی:

نظام جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر اصول مردم‌سالاری دینی بنا گردیده که از لوازم ضروری آن برگزاری سالم و پرشور انتخابات و رقابت نامزدهای مختلف انتخاباتی در سطوح مختلف آن است؛ رقابت‌هایی که نیازمند صرف هزینه‌هایی زیاد و متنوع و بالتبع نیازمند تأمین مالی گسترده می‌باشد. با این حال تجربه کشورمان و نیز سایر کشورهای دنیا نشان داده است که عدم قانون‌گذاری و نیز ایجاد شفافیت در تأمین مالی این فعالیت‌ها و نیز نحوه و میزان هزینه‌کرد آنها، می‌تواند محملی را برای مفاسد گسترده اقتصادی و یا سیاسی فراهم نماید. از این جهت، کشورهای مختلف قوانینی را در این رابطه مقرر نموده‌اند که قانون پیش رو نیز در همین راستا و با بهره‌گیری از تجربیات دنیا تدارک دیده شده است.

 

"قانون هزینه‌های انتخاباتی"

بخش اول - تعاریف

ماده 1- در این قانون اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند:

  • 1- کمیته ملی انتخابات: کمیته‌ای است که مطابق از این قانون تأسیس گردیده و مسئولیت‌هایی را بر همین اساس بر عهده می‌گیرد.
  • 2- نامزد انتخاباتی: نامزدهای رسمی شرکت کننده در کلیه فعالیت‌های انتخاباتی نظیر انتخابات مجلس، شوراهای شهر و روستا، مجلس خبرگان و نیز ریاست جمهوری. «نامزد انتخاباتی» از این پس به اختصار به صورت «نامزد» بکار می‌رود.
  • 3- فعالیت انتخاباتی: فعالیت انتخاباتی (که معادل اصطلاح انگلیسی Campaign بکار رفته است) به معنای اقدامات مختلفی است که به منظور ترویج و تبلیغات برای یک نامزد انتخاباتی خاص صورت می‌پذیرد، می‌باشد؛ نظیر: چاپ و انتشار بنر و پوستر، تبلیغات تحت وب یا تلفنی، تبلیغات در روزنامه‌ها یا رادیو و تلویزیون و غیر آنها، سفرهای تبلیغاتی، برگزاری راهپیمایی یا جلسات و میتینگ‌های انتخاباتی.
  • 4- حامی فعالیت‌های انتخاباتی: فردی است حقیقی، که با کمک‌های مالی یا غیرمالی خود، امکان انجام فعالیت‌های انتخاباتی مختلف را برای وی فراهم می‌کند. «حامی فعالیت‌های انتخاباتی» از این پس گاهاً به اختصار بصورت «حامی» بکار می‌رود.

بخش دوم- محدودیت کمک‌های مالی حامیان انتخاباتی

ماده 2– تنها اشخاص حقیقی می‌توانند از نامزدهای انتخاباتی حمایت‌های مالی یا غیرمالی نمایند.

  • تبصره: عضویت افراد در یا وابستگی آنها به اشخاص حقوقی (مانند بنگاه‌های تجاری) ممنوعیتی در حمایت برای آنها ایجاد نمی‌کند.

ماده 3– اشخاص حقیقی تنها می‌توانند تا سقف مادی مشخصی از نامزدهای انتخاباتی حمایت نمایند.

ماده 4– اشخاص حقیقی تنها می‌توانند از تعداد محدودی از نامزدهای انتخاباتی حمایت مادی یا غیرمادی نمایند.

  • تبصره: محدودیت‌های ناظر به ماده 3 و 4 در آیین‌نامه اجرایی این قانون تعیین خواهد گردید.

بخش سوم- ارائه منابع مالی انتخابات

ماده 4- نامزدهای انتخاباتی موظف هستند کلیه کمک‌های مالی و غیرمالی که با هدف استفاده در کمپین‌های انتخاباتی دریافت شده است را به صورت دقیق و کامل به کمیته ملی انتخابات ارائه نمایند.

ماده 5- نامزدهای انتخاباتی موظف هستند اطلاعات مربوط به حامیان مالی و غیر مالی را به بصورت دقیق و کامل به کمیته ملی انتخابات ارائه نمایند.

ماده 6– اطلاعاتی که نامزدهای انتخاباتی نسبت به منابع مالی بایستی ارائه نمایند، عبارت‌اند از: مبلغ دریافتی، تاریخ دریافت، نحوه دریافت (نقد، چک، واریز الکترونیکی، ...)، مشخصات حامی

  • تبصره:‌ اطلاعات دقیق مربوط به چک، شامل شماره چک، شعبه صادرکننده دسته چک، شماره حساب برداشت و واریزی، تاریخ چک.
  • تبصره: اطلاعات دقیق مربوط به واریز الکترونیکی شامل: تاریخ واریز، نحوه واریز (اینترنتی یا کارت به کارت)، شماره کارت یا حساب‌های مبدا و مقصد.
  • تبصره: اطلاعات دقیق مربوط به حامی، اعم از نام و نام خانوادگی، شماره شناسنامه و کد ملی می‌باشد.
  • تبصره: ممکن است حامیان انتخاباتی کمک‌های خود را از طریق وکلا و یا واسطه‌هایی به نامزدها برسانند. در چنین شرایطی لازم است مشخصات تمامی این افراد نیز در گزارش‌ها ذکر گردد.

بخش چهارم- محدودیت هزینه‌کرد منابع انتخاباتی

ماده 7- کمیته ملی انتخابات می‌تواند پس از انجام مطالعات لازم، محدودیت‌های مبلغی یا درصدی خاصی را نسبت به نحوه هزینه‌کرد فعالیت‌های انتخاباتی مشخصی، برای هر نامزد انتخابات و کمیته وی، مقرر و در آیین‌نامه اجرایی این قانون منعکس نماید.

بخش پنجم- ارائه هزینه‌کرد فعالیت‌های انتخاباتی

ماده 8- نامزدها مکلف هستند نحوه هزینه‌کرد فعالیت‌های انتخاباتی خود را به شرح زیر به کمیته ملی انتخابات ارائه نمایند: مبلغ هزینه، نحوه هزینه‌کرد، مشخصات فرد یا نهاد فروشنده خدمت یا محصول.

  • تبصره: نحوه هزینه‌کرد بایستی در قالب گزاره‌های استانداردی که آیین‌نامه اجرایی این قانون تدارک می‌بیند، ارائه گردد.
  • تبصره: مشخصات فرد یا نهاد فروشنده خدمت یا محصول، همانند تبصره‌های ذیل ماده 6 می‌باشد.

بخش ششم- جرائم

ماده 9- رعایت کلیه موارد فوق برای نامزدهای مختلف الزامی است و عدم اعلام اطلاعات مذکور و یا اعلام ناقص این اطلاعات جرم محسوب می‌گردد. در صورت عدم رعایت، تشخیص قاصر یا مقصر بودن نامزد در عدم رعایت این ماده، بر عهده دادگاه ذیصلاحی است که قوه مقننه برگزار می‌نماید.

  • تبصره: مسئولیت هرگونه عدم ارسال، تأخیر، نقص یا خطا در ارسال اطلاعات تنها و مستقیماً بر عهده شخص نامزد خواهد بود.

ماده 10- مجازات این تخلفات، حسب نوع و میزان تخلف بصورت عزل از خدمت، در صورت منتخب شدن در انتخابات؛ و یا محرومیت دائمی نسبت به حضور در کلیه فعالیت‌های انتخاباتی کشور؛ و یا پرداخت مجازات نقدی معادل دو برابر میزان مورد تخلف؛ و نیز 6 ماه تا یکسال زندان می‌باشد.

بخش هفتم- کمیته ملی انتخابات و وظایف آن

ماده 11- دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است «کمیته ملی انتخابات» (که از این پس به اختصار «کمیته» نامیده می‌شود) را زیر مجموعه وزارت کشور و با ترکیب این اعضا تشکیل دهد:

  • وزیر کشور، به عنوان دبیر کمیته؛
  • رئیس مجلس شورای اسلامی؛
  • اعضای هیات رئیسه مجلس شورای اسلامی؛
  • ...

ماده 12- کمیته ملی انتخابات موظف است سامانه الکترونیکی منسجمی را به منظور ورود سیستمی اطلاعات مقرر توسط نامزدها را مستقر سازد.

  • تبصره: این سامانه بایستی توسط امن‌ترین و بروزترین فناوری‌های نرم‌افزاری تهیه و مستقر گردد.
  • تبصره: کلیه اطلاعات ورودی به این سامانه بایستی توسط نمایندگان یا ستاد رسمی آنها و بصورت سیستمی و الکترونیکی صورت پذیرد و ارسال اطلاعات از طرقی بغیر از رویه الکترونیکی پذیرفتنی نخواهد بود.
  • تبصره: قالب ارائه اطلاعات بایستی با شمول محورهایی که در این قانون و نیز آیین‌نامه اجرایی مقرر می‌گردد، ارائه شود و رعایت آن توسط کلیه نامزدها الزامی خواهد بود.

ماده 13– نامزدها موظف هستند حداکثر تا یک ماه پس از برگزاری انتخابات مربوطه، اطلاعات مقرر را از طریق این سامانه‌ و نیز با ترتیباتی که کمیته ملی انتخابات مقرر می‌دارد، ارائه نمایند.

ماده 14- سامانه مذکور بایستی اطلاعات وارد شده در سیستم توسط نامزدها را بدون تأخیر و بصورت کامل برای عموم قابل مشاهده و بارگیری ارائه نماید.

  • تبصره: دسترسی به این اطلاعات بایستی توسط عموم افراد و با بالاترین سهولت قابل انجام باشد.
  • تبصره: اطلاعات بایستی در جداولی بر روی وب ارائه شده و نیز حداقل با قالب‌هایی نظیر PDF، XML و CSV قابل بارگیری باشد.

ماده 15– کمیته موظف است پس از برگزاری انتخابات و ارائه اطلاعات مالی نامزدها، رویه‌های لازم برای حسابرسی و صحت‌سنجی اطلاعات ارائه شده، را به اجرا بگذارد.

ماده 16– کمیته ملی انتخابات موظف است سامانه‌های الکترونیکی گوناگونی را به منظور مشارکت‌گیری بی‌نام عموم مردم به منظور نظارت بر صحت اطلاعات ارائه شده توسط نامزدهای انتخاباتی و نیز ارائه گزارشات تخلفات مالی آنها مستقر سازد.

  • تبصره: فرایندهای این سامانه بایستی اصل محرمانگی در مشخصات گزارش‌کنندگان تخلفات را بطور کامل رعایت نماید.
  • تبصره: لازم است قوانین لازم به منظور پشتیبانی از گزارش‌کنندگان تخلفات و جلوگیری از انتقام‌جویی مورد تدارک و تصویب قرار گیرد.

بخش هشتم- آیین‌نامه اجرایی

ماده 17 – آیین‌نامه اجرایی این قانون شامل مواردی از جمله مواردی که ذیلاً به آنها اشاره می‌گردد، بایستی ظرف سه ماه از تصویب این قانون توسط کمیته ملی انتخابات تهیه شده و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.

  • مصادیق دقیق فعالیت‌های انتخاباتی و محورهای دقیق اطلاعاتی که برای هر مصداق بایستی ارائه گردد؛
  • رویه‌های لازم برای حسابرسی و صحت‌سنجی اطلاعات ارائه شده؛

ممنون می‌شوم نقطه‌نظرات اصلاحی، تکمیلی یا انتقادی خود را در میان بگذارید.

متشکرم



[1] Federal Election Campaign Act (FECA)

[2] Federal Election Committee (FEC)

[3] Presidential Election Campaign Fund Act