بروز تعارض منافع در مسئولین و صاحبان مناصب، ریشه‌ای‌ترین علت بروز تخلف و فساد در حاکمیت محسوب می‌شود، اما چه راه‌حل‌هایی برای مقابله با آن وجود دارد؟ یکی از جالب توجه‌ترین آنها، بهره‌گیری از نظام تراستِ کور (Blind Trust) در مدیریت دارایی‌های مسئولین است. در ادامه، توضیحاتی پیرامون آن ذکر شده است.
1 سیستم تراست کور
برای توضیح مفهوم سیستم تراست کور[1]، لازم است که ابتدا معنای قاعده ای به نام «تراست» در نظام حقوقی کامن لا[2] روشن شود.
1-1. تراست
تراست نهادی در نظام حقوقی کامن لا است که در آن شخصی به عنوان تشکیل‌دهنده تراست اموالی را به یک یا چند شخص دیگر موسوم به تراستی[3] سپرده و شرط می‌کند که این اموال به نفع یک یا چند شخص دیگر اداره شود. تراست در کشورهای پیرو نظام حقوقی کامن لا دیده می‌شود و به ویژه در انگلستان ترکیبی بسیار معمول است که از آفریده‌های اصل «انصاف» به شمار می‌رود و نقشی کلیدی در نظام حقوق کامن لا یافته‌است. برخی از کشورهای پیرو حقوق رومی-ژرمنی (قانون مدون)[4] نیز که چنین مفهومی را در نظام حقوقی خود ندارند، بر اساس کنوانسیون تراست لاهه (۱۹۸۵) پذیرفته‌اند که آن را به رسمیت بشناسند.
کیتون[5] تراست را این چنین تعریف کرده‌است:
تراست عبارت است از رابطه‌ای که در جایی ناشی می‌شود که شخصی که تراستی نامیده می‌شود، به لحاظ انصافی ملزم به اداره مالی منقول یا غیرمنقول، به نفع اشخاصی (از جمله خود) یا اهدافی که قانوناً مجازند، می شود، به نوعی که نفع واقعی مال نه به امین که به ذی‌نفع‌ها یا سایر اهداف تراست، می‌رسد. یا به عبارت دیگر، تراست عبارت از رابطه‌ای است که از این طریق مالک، مالکیت مالش را به نفع بعضی از اشخاص که خود نیز ممکن است از آنها باشد یا برای اهدافی که مورد تأیید قانون باشد نگه می‌دارد در این صورت منافع حاصله از مال، به منتفعان یا سایر افراد ذینفع تعلق خواهد گرفت.
تحلیل تراست بر اساس مفاهیم موجود در نظام حقوق مدون بسیار دشوار است. هرچند در نظر اول تراستی به نماینده‌ای شباهت دارد که به جانشینی از اشخاص ذینفع اموال را اداره می‌کند اما تحلیل آن بر پایه نمایندگی به کلی اشتباه است و موجب می‌شود تا بعضی از وضعیت‌های آن به‌کلی غیر قابل توجیه شود. در واقع تراستی مالک واقعی و قانونی اموال است. او حتی می‌تواند اموال را بفروشد یا ببخشد. با این حال مالکیت او بر اموال مورد تراست کامل و مطلق نیست. این اموال توسط طلبکاران او قابل توقیف نیست و به ورثه او هم به ارث نمی‌رسد. موقعیت تراست را می‌توان نوعی تجزیه مالکیت نامید که در آن تراستی مالک قانونی و ذینفع تراست مالک انصافی نامیده می‌شود.
تراست در زمانی پدید آمد که کامن لا تعهدات قراردادی را به رسمیت نمی‌شناخت به همین دلیل تراستی مالک حقیقی اموال به شمار می‌رود و برخلاف تصور ابتدایی فقط یک نماینده نیست که موظف باشد اموال را به نیابت از اشخاص ذینفع اداره کند. با این حال بایستی درآمد اموال را به اشخاصی که به عنوان ذینفع تراست مشخص شده‌اند تسلیم کند و در زمانی اصل اموال را نیز به آنان انتقال دهد. اما تعهداتی که تراستی دارد تعهدات اخلاقی و بر اساس وجدان است و هیچ ضمانت اجرایی برای آن وجود ندارد.
اگر تراستی مطابق اعتمادی که به او شده عمل نکند، شخص ذینفع می‌تواند شکایت خود را به دادگاه‌های مهرداری[6] ارائه کند. مهردار به تراستی دستور می‌دهد آن‌چه چیزی که در سند تراست معین شده عمل کند و اگر تراستی اطاعت نکند به زندان می‌رود یا اموالش توقیف می‌شود. در واقع تراستی در صورت اطاعت نکردن از دستور مهردار مجازات می‌شود نه به دلیل رعایت نکردن تعهداتی که در هنگام تشکیل تراست پذیرفته است.
تراستی می‌تواند شخص حقیقی یا شخص حقوقی (هم‌چون شرکت تراستی) باشد. تراتستی یا تراستی‌ها بر اساس نوعشان حقوق و وظایف متعددی دارند. یک تراست هرگز نمی‌تواند و نباید صرفاً به دلیل نیاز به تراستی رد و از اعتبار ساقط شود چرا که دادگاه معمولاً می‌تواند بر معنای «اصول انصافی»، خود، تراستی منصوب کند. اصولاً وظایف و حقوق تراستی توسط ایجاد کننده تراست، در سند تراست مقرر می‌شود. تراستی مالک قانونی است و ملزم است که مال را برای ذینفع یا ذی‌نفع‌ها به آن صورت که مالک مقرر کرده‌است، اداره کند. از دیگر وظایف تراستی می‌توان به سرمایه‌گذاری وجوه و دارایی‌های تراست، نگهداری از اموال مورد تراست تحت نظارت خود و نگهداری (بایگانی) حساب یا همان مالیات‌های پرداخت شده، اشاره کرد.
تشکیل تراست معمولاً با یک یا چند مورد از اهداف زیر صورت میگیرد:
- سری و محرمانه بودن، به عنوان مثال، شرایط و ارکان وصیت‌نامه کاملاً در معرض عموم قرار دارد اما تراست می‌تواند کاملاً به صورت محرمانه ایجاد شود. به دلیل همین قابلیت بسیاری از افراد به استفاده از این نهاد ترغیب می‌شوند؛
- حمایت و قادر ساختن افرادی که به دلیل ناتوانی یا صغر سن نمی‌توانند مالکیت اموالی را به نحو قانونی بر عهده داشته باشند؛
- انتفاع از اموال برای اهداف خیریه؛
- استفاده از یک سری مزایا و معافیت‌های مالیاتی؛
- تملک اشتراکی، مالکیت اموال به وسیله دو یا چند نفر از طریق نهاد تراست به راحتی امکان پذیر می‌شود؛
- انتقال مالکیت و منافع قانونی اموال برای وراث
(منبع: ویکی پدیای فارسی – تراست)
1-2. سیستم تراست کور
یک تراست کور در واقع تراستی است که امانت داران یا همان تراستی ها که افرادی هستند که اختیار تام نسبت به اموال تراست دارند و مالکین تراست هیچ گونه اطلاعی از محل سرمایه گذاری و هلدینگ های تراست نداشته و هیچ گونه حقی برای دخالت در تصمیم گیری و مدیریت اموال را ندارند. تراست کور معمولاً زمانی مورد استفاده قرار می گیرد که صاحب اموال یا تراستور[7] می خواهد از منافع ثروتش منتفع شده و سود دهی ثروت در جریان باشد ولی از خود ثروت به طور خاص اطلاع نداشته باشد. این کار با هدف جلوگیری از تضاد منافع بین ذی نفع اموال و سرمایه گذاری های صورت گرفته انجام می شود.
(منبع: ویکی پدیا انگلیسی – Blind Trust)
در این سیستم، تراست توسط تراستور (مالک) ایجاد می شود ولی او حق هیچ گونه دخالتی در فعالیت های اقتصادی که با اموالش انجام می شود را ندارد و همچنین هیچ گونه اطلاع یا گزارش مالی نیز دریافت نمی کند.
سیستم تراست کور معمولاً زمانی مورد استفاده قرار می گیرد که یک شخص ثروتمند به عنوان یک مقام سیاسی انتخاب شده است و هلدینگ های سرمایه گذاری اش، او را در شرایط تضاد منافع قرار داده و احتمال این که از شرایط تنظیمی (رگولاتوری) یا دیگر قدرت های سیاسی در جهت منافع شخصی اش استفاده کند وجود دارد. در چنین شرایطی اموال شخص، همسرش و فرزندان او در این سیستم قرار گرفته و هیچ گونه ارتباط اطلاعاتی بین شخص مالک و تراستی ها وجود ندارد. حتی در صورت فروش اموال و تبدیل و سرمایه گذاری آن ها در بخش های دیگر نیز هیچ گونه اطلاعاتی در اختیار مالک اموال گذاشته نمی شود. این باعث می شود که مقام دولتی که در واقع نمی داند اموالشان دقیقاً در کدام بخش از اقتصاد وجود دارد، به صورت بی طرفانه برای تقویت کل اقتصاد تصمیم گیری کند.
این سیستم ایرادات و نقاط ضعفی نیز دارد از جمله این که:
- صاحب اموال اگر چه اختیار تام اموالش را به تراستی ها می سپارد ولی ترکیب ثروتش را در واقع فراموش نمی کند و این می تواند روی تصمیمات آینده اش اثر گذار باشد.
- صاحب اموال اجازه دارد در زمان عقد قرارداد تراست، قواعدی را برای نوع اداره کردن اموالش تعیین کند که این خود می تواند اموال را به سمت و سوی خاصی که قابل پیش بینی است هدایت کند.
- صاحب اموال اجازه دارد تراستی ها را از بین افراد ذی صلاحیت انتخاب کند که این می تواند نوع سرمایه گذاری ها و مدیریت را تا حدودی قابل پیش بینی کند.
بنابراین با این اوصاف به نظر می رسد که استفاده از این سیستم اگر چه موثر است ولی نمی تواند بی طرفی کامل را در مقامات صاحب تراست ایجاد کند. با این وجود این کار توسط مقامات عالی رتبه جهت ایجاد اطمینان به مردم بر بی طرفی در تصمیمات صورت می گیرد.
(منبع: http://www.investopedia.com/terms/b/blindtrust.asp)
1-3. انتخاب های مکمل تراست کور
استقرار و اجرای تراست کور می تواند هزینه های زیادی داشته باشد بنابراین سیاست مداران راه های جایگزینی برای جلوگیری از تضاد منافع بدون استفاده از تراست کور ابداع کرده اند. بعضی افراد اموالشان را به وسیله فروش و خارج کردن از یک شرکت خاص ساده سازی کرده اند و به این ترتیب منافعشان متمایل به یک حوزه خاص نیست. با خارج کردن تمام اموال از هلدینگ ها و تبدیل آن به پول نقد، امید می رود که تصمیمات مقامات سیاسی در جهت منافع یک تجارت، صنعت یا بخش خاص نباشد.
با این وجود فرآیند فروش می تواند الزام به پرداخت مالیات های سنگینی را شروع کند. در مواردی که شخص صاحب پورتفوی (سبد سهام)[8] است، شرایط فروش و نقد کردن اموال پیچیده تر می شود چرا که اموال مختلف قابلیت نقد شدن های متفاوتی دارند. در چنین مواردی، تراست کور تنها گزینه پیش رو خواهد بود. در واقع هیچ از یک ساختارهای فوق نمی توانند به طور کامل شرایط تضاد منافع مالی مقامات سیاسی را از بین ببرند. تجربه نشان داده است که تا کنون بهترین مانعی که سر راه فسادهای مالی و تصمیمات جهت دار قرار گرفته، قدرت رسانه و نارضایتی افکار عمومی بوده است. به عبارت دیگر سیستم تراست کور حرکت خوبی است اما تضمینی برای رفتار اخلاقی نخواهد بود.
(منبع: http://www.investopedia.com/terms/b/blindtrust.asp)
1-4. شرایط قانونی تراست کور در ایالات متحده
در حال حاضر هیچ قانونی در قوانین فدرال آمریکا وجود ندارد که صراحتاً الزام قرار دادن ثروت اشخاص را در سیستم تراست کور در صورت تصاحب مقام سیاسی خاصی، تعیین کرده باشد. با این وجود صاحبین پست های حساس و کلیدی برای اطمینان بخشی به افکار عمومی و جلوگیری از اتهام ها در شرایطی که تضاد منافع واضحی وجود دارد، این کار را به صورت داوطلبانه انجام می دهند. البته در قانون فدرال و در بخش های مربوط به جلوگیری از تصمیمات مغرضانه آمده است که: «اخلال در تصمیم گیری بی طرفانه می تواند در خوش نیت ترین افراد نیز در صورتی که منافعی از یک حوزه خاص اقتصادی در کنار فعالیت سیاسی شان داشته باشند، رخ دهد.»
(منبع: سرویس تحقیقات کنگره ایالات متحده آمریکا – http://congressionalresearch.com/RS21656/document.php)
اگر چه استفاده از سیستم تراست کور اجبار نشده است ولی به منظور جلوگیری از ایجاد شرایط تضاد منافع در مقامات اجرایی از سه ابزار اصلی در قوانین فدرال استفاده شده است:
- رد صلاحیت
طبق قوانین فدرال، نباید از افرادی که صاحب منافعی در یک حوزه خاص هستند به عنوان مدیران تصمیم گیر استفاده نمود. این رد صلاحیت در صورتی که همسر، فرزندان، شرکا یا بیزینس شخص نیز در حوزه ای ذی نفع هستند می بایست اعمال شود و از انتصاب وی جلوگیری شود. مطابق قانون مذکور شخصی که خود یا یکی از مرتبطین با او ذینفع در حوزه ای هستند و در همان بخش به عنوان مقام اجرایی منصوب شده است می بایست خودش رد صلاحیتش را اعلام کند قبل از این که دولت آن را تشخیص دهد. در غیر این صورت خلاف قانون کیفری مقررات دفتر اخلاق دولتی[9] عمل کرده است.
- افشای اطلاعات
بسیاری از مقامات عالی رتبه اجرایی باید گزارش های افشای اطلاعات سالانه مالی شان را به صورت عمومی منتشر کنند. علاوه بر آن معاملات مالی شخص و معاملات مالی تمامی هلدینگ ها و شرکت های وابسته به مقام اجرایی، همسر و فرزندانش نیز باید منتشر شود. همچنین برای اطمینان بیشتر گزارش هایی از کارمندان میان رده جهت صحت سنجی گزارش منتشر شده، دریافت می شود که به صورت عمومی منتشر نمی شود. تمامی این گزارش ها توسط پرسنل دفتر اخلاق بررسی شده و تمامی اموال، دارایی ها و حوزه های فعالیت شخصی مقامات به دقت بررسی شده و هر گونه تضاد منافع نسبت به حوزه تصمیم گیری مقام دولتی را تشخیص داده و از آن جلوگیری می کنند.
- خارج کردن سرمایه
اگر چه این مورد عمومیت نداشته ولی مطابق الزامات قانون فدرال، سلب مسئولیت از دارایی ها به وسیله فروش و خارج کردن سرمایه از یک حوزه خاص، یکی از ابزارهایی است که می تواند توسط آژانس اخلاق پرسنل در مورد اموالی که شبهه تضاد منافع در آن ها وجود دارد، مورد استفاده قرار گیرد.
علاوه بر موارد ذکر شده بسیاری قوانین و مقررات نیز وجود دارد که مطابق آن ها مالکیت اموال خاصی بسته به حوزه فعالیت توسط مقامات اجرایی به کلی ممنوع است. همچنین قوانینی نیز وجود دارند که بر اساس آن ها اموالی که در گذشته نیز توسط مقامات وقت خریداری شده است، می بایست به فروش رسد و سرمایه مقام مذکور از آن حوزه خارج شود.
(منبع: مقاله Financial Assets and Conflict of Interest Regulation in the Executive Branch – سرویس تحقیقات کنگره ایالات متحده آمریکا)
این نوشته توسط آقای احسان پرنیان، یکی از همراهان شفافیت برای ایران، تهیه شده است.
