در قسمت قبل به بررسی مفهوم شفافیت و مصادیق آن در نظام اداری پرداختیم. در این بخش تلاش می‌­شود تا با بررسی مصادیق مختلف، کارکردهای شفافیت در توانمندسازی فرآیند خط­مشی­گذاری مشخص شود. در این نوشته چهار مصداق مهم و کاربردی ناظر به چرخه خط­مشی اشاره می‌­شود و مورد بررسی و تحلیل قرار می­‌گیرد. البته به این معنا نیست که توانمندسازی خط‌مشی با رویکرد شفافیت تنها منحصر به این چهار مصداق است.

حوزه شفافیت حکومت باز Open Government Scope
موضوع نقد و بررسی Assessment Subject
جغرافیا ایران Iran Geography
نوع مطلب متن Text Type
زبان فارسی Farsi Language
منتشر کننده شفافیت برای ایران Trasparency4Iran Publisher

1 شفافیت در فرایند خط ‌مشی‌گذاری

یکی از متداول‌ترین راه‌های ساده کردن خط‌مشی‌گذاری عمومی، تجزیه آن به مجموعه ای از مراحل مشخص و فرعی است. توالی مراحل حاصل، «چرخه خط‌مشی» نامیده می‌شود. مراحل چرخه خط‌مشی‌گذاری در شکل زیر نشان داده شده است:

در این نوشته به منظور ارایه مصادیقی از کاربردهای شفافیت و مشارکت در توانمندسازی خط‌مشی‌‌های عمومی، مصادیق و نمونه‌‌های زیر بر اساس چرخه خط‌مشی‌گذاری آورده می‌شود. این مصادیق عبارتند از:

  1. بکارگیری رویکرد شفافیت و مشارکت در شناخت مسائل و عارضه یابی؛
  2. بکارگیری رویکرد شفافیت و مشارکت در تدوین خط‌مشی؛
  3. بکارگیری رویکرد شفافیت و مشارکت برای حل مسائل؛
  4. بکارگیری رویکرد شفافیت و مشارکت در ارزیابی قوانین و خط‌مشی­ها.

1-1. مورد اول: شفافیت و مشارکت در شناخت مسائل و عارضه‌یابی

اولین مرحله در فرآیند خط­مشی­گذاری، شناخت مساله است. شناخت مسائل و مشکلات جامعه و مردم یکی از مهم­ترین وظایف هر جامعه و حکومتی است. فرآیند خط ­مشی­گذاری توسط نهادهای دولتی نیز با شناخت مساله ارتباط نزدیکی دارد. بدین صورت که هر حکومت در صورتی می­تواند وظایف خود را درست انجام دهد که بتواند مسائل و مشکلات جامعه و مردم و عرصه­های مختلف کشور را به خوبی بشناسد. در رویکرد شفافیت و مشارکت مساله‌شناسی و شناخت مساله با مشورت‌گیری و نظر سنجی از مردم انجام می­گیرد. مشارکت‌گیری از مردم در شناخت مساله باعث می‌شود که اولاً بتوانیم مسائل اولویت­دار جامعه را مشخص کنیم ثانیا در حل مسائل و مشکلات بتوانیم از مردم کمک بگیریم.

در سراسر دنیا، مردم مطالبه باز بودن و شفافیت بیشتری در حکومت‌های خود می‌کنند. آنها دنبال راه‌هایی برای مشارکت‌بخشی هر چه بیشتر مردم و خبرگان در تصمیماتی هستند که بر آنها تأثیر گذاشته و حکومت‌ها را شفاف‌تر، پاسخگوتر، مسئولیت‌پذیرتر و اثربخش‌تر می‌کند. سایت Open Government Guide وابسته به سازمان جهانی Open Government Partnership در حوزه‌های بسیار متعدد، ناظر به ابعاد مختلف حاکمیتی در حال فعالیت می‌باشد. یکی از حوزه‌هایی که در آن موجود می‌باشد، مشارکت‌گیری مردم در شناخت مسائل می‌باشد.

برخی دیگر از وب‌سایت‌ها نظیر وب‌سایت کاخ سفید، سرویسی ارائه کرده که بوسیله آن هر شهروند میتواند موضوعی را مطرح کند و اگر به این موضوع 25 هزار رای داده شود، این موضوع مستقیما در دستور کار دولت قرار میگیرد. نظیر همین سرویس در کشورهای دیگر در پارلمان‌ها مطرح شده است.

سایت‌های زیادی برای ثبت و امضای دادخواست (Petition) وجود دارد، سایت‌هایی که در آنها عموم افراد دادخواستی (عریضه) را ثبت کرده و سایرین با امضای آن عریضه، نوعی قدرت پشتیبانی اجتماعی را برای تحقق آن فراهم می‌کنند.

سایت «ما مردم» (we The People) هم یک سایت ثبت عریضه است، اما با یک ویژگی ممتاز: یک سایت دولتی با تعهدی دولتی. دولت اوباما سایت «ما مردم» را برای ثبت عریضه‌های مردم تأسیس نموده و خود را متعهد نمود تا عریضه‌هایی که بتوانند در مدت زمانی مشخص، «آستانه» یا تعداد مشخصی امضا را جلب نماید را عملی کرده و یا در صورت هر گونه محضوریت (همچون عدم امکان، مصلحت خاص،...) با ارائه یک پاسخ رسمی علت عدم امکان اجرای آنرا اعلام نماید. البته حد «آستانه» عریضه‌ها در طول چند سال تأسیس خود (از سپتامبر 2011 تاکنون) چند مرتبه تغییر کرده، در حال حاضر این سیاست عبارت است از:

  • لزوم کسب 150 رأی در عرض 30 روز تا در سامانه «ما مردم» قابل جستجو شود؛
  • لزوم کسب 100 هزار رأی در عرض 30 روز تا مشمول تعهد اجرای یا پاسخ دولت گردد.

یکی دیگر از سایت‌‌هایی که همچنین فعالیتی را انجام می‌دهد سایت پارلمان دولت انگلستان است. در این سایت نیز اگر مطالبات و عریضه‌‌هایی که مطرح شد، 10 هزار نفر امضا کردند، دولت انگلستان مسئول پاسخگویی است و اگر 100 هزار امضا جمع‌آوری شد، این عریضه به پارلمان برده می‌شود و نمایندگان بر روی آن بحث می‌کنند. نکته جالب توجه این است که فیلم مربوط به جلسه بررسی این عریضه در همین وب‌سایت قرار خواهد گرفت تا امضاکنندگان از روند بررسی عریضه و در نهایت سرنوشت مطالبه خود از مقامات دولتی به خوبی آگاه شوند.

1-2. مورد دوم: شفافیت و به مشارکت‌گیری مردم در تدوین خط‌مشی و قوانین

حکومت­ها در غالب موارد برای حل مشکلات، قوانین و خط‌مشی­هایی را وضع می­کنند. در رویکرد سنتی گفته می­شود که برای این کار می­بایست آن را به یک پروژه تبدیل کرد و آن را به یک مجموعه­‌ای واگذار کرد. این رویکرد، نوعی رویکرد متمرکز در تدوین خط­ مشی است. در رویکرد شفافیت و مشارکت گفته می­شود که حکومت در تدوین خط­ مشی می‌بایست مشارکت همه مردم را جلب کند و هرکس بتواند خط­ مشی پیشنهادی خود را ارائه دهد. به منظور اجرایی شدن این ایده حکومت می‌بایست سایت یا یک سامانه‌ای را طراحی کند و برای کسانی که قوانین و خط ­مشی­‌های مناسب و کاربردی را ارائه می­کنند، جایزه تعیین کند. در این رویکرد هر کسی می­تواند برای حل این مشکل، خط‌ مشی صحیح و عقلایی پیشنهاد دهد. در این میان حکومت با ارزیابی خط­ مشی­‌ها و قوانین پیشنهاد شده توسط عموم مردم و نخبگان، می­تواند نظریه­‌ها و خط­ مشی­‌های برتر را شناسایی کند.

در ادامه تجربه موفق کشور انگلستان که رتبه اول شفافیت و دولت الکترونیک به این کشور تعلق گرفته است، مورد بررسی قرار می­گیرد. سایت رسمی دولت انگلستان (www.gov.uk) یکی از سایت‌های حکومتی معتبر است که یکی از وظایفش بسترسازی برای حضور مردم در فرآیند شناخت مساله و عارضه‌یابی است. ممکن است این سؤال برای یک شهروند پیش آید که چطور می‌توانم در فرایندهای مختلف حاکمیتی و یا عمومی ورود کرده و در آنها مشارکت نمایم؟ در این سایت صفحه‌ای وجود دارد که کلیه مسیرهای این مشارکت در حوزه‌های مختلف را معرفی کرده و دسترسی‌ها را در اختیار افراد قرار می‌دهد. یکی از صفحه‌‌های این سایت، صفحه مشارکت است. باز در یک بخش خاصی از این مشارکت تمرکز می‌کنیم.

در صفحه مشارکت، بخشی وجود دارد تحت عنوان مشورت که در صفحه اختصاصی آن، دولت طرح اولیه مسائل و پیش‌نویس قوانینی که مایل است تصویب کند را با عموم مردم در میان گذاشته و از آنها مطالبه مشورت، پیشنهاد و انتقاد برای اصلاح کلی و جزئی مطلب کرده است. برای نمونه در پیش‌نویس زیر، دولت به دنبال قانون‌گذاری در حوزه پسماندهای مصرفی (با تمرکز بر باتری‌ها و بسته‌بندی‌ها) است. لذا مسئله و پیشنهادات خود را با مردم در میان گذاشته و از آنجا نظرجویی نموده است:

در بخش سیاست‌ها کلیه سیاست‌های دولت به همراه توضیحات آنها، برنامه‌ها و اقدامات و آخرین اخبار مرتبط با آنها ذکر شده است. این مسئله شفافیت کاملی را نسبت به دولت و اقدامات آن، و البته قدرت ارزیابی آن ارائه می‌کند.

1-3. مورد سوم: شفافیت و مشارکت‌گیری در حل مساله

در رویکرد شفافیت، حاکمیت وقتی مساله یا سوالی برایش به وجود می‌­آید که بایستی به آن پاسخ دهد، به دنبال مشارکت مردم از طرق مختلف مثل برگزاری مسابقه است. این نیازها و سوالات حکومت می­تواند پژوهشی باشد یا نیاز به تکنولوژی و اختراع باشد. این مسابقات در یک بازه زمانی مشخص با یک سری استانداردهای مشخص برگزار می‌شود. در رویکرد سنتی حاکمیت و حکومت برای حال مسائل، پروژه‌های پژوهشی تعریف می‌کند که یک عده خاص متولی آن می‌شوند و آن را انجام می‌دهند و مشارکت به معنای حقیقی خودش تحقق پیدا نمی‌کند.

برخی از فواید بکارگیری رویکرد شفافیت و مشارکت در حل مساله عبارتند از:

  • در رویکرد سنتی حکومت یک خروجی به دست می‌آورد ولی در اینجا می­تواند ده­‌ها خروجی به دست بیاورد؛
  • در رویکرد شفافیت، عناوین پروژه­‌ها مشخص می­شود. و برای هریک از این پروژه‌ها معیارهای ارزیابی مشخصی تعریف می‌شود؛
  • خروجی­های پژوهشی این طرح­ها روی وب­سایت قرار می­گیرد و اکثریت جامعه علمی به آن دسترسی دارند و می­توانند نقد و ارزیابی کنند؛
  • برخی دیگر از فواید مانند: عدالت در تشریک افراد در پروژه‌های دولتی، پیوند بین محیط علمی و حاکمیت، تقاضای موثری برای ایجاد کانون‌های تفکر برای جذب خبره‌ها در حوزه‌های مشخص، شور و نشاط علمی.

در این قسمت سایت دولتی چالش، که یکی از تجربه‌های موفق دولت ایالات متحده در حوزه مشارکت و شفافیت برای حل مساله است، معرفی می‌شود.

سایت دولتی چالش (Challenge.gov) پلت‌فرمی برای نمایش لیستی از چالش‌ها و مسابقاتی است که توسط 70 نهاد دولتی آمریکا ارائه می‌شوند. این چالش‌ها شامل مسابقات فنی، علمی، ایده‌پردازی و مسابقات خلاقانه‌ای است که دولت ایالات متحده در آنها نوآوری‌هایی از سوی عموم مردم را جستجو کرده و از این طریق بهترین ایده‌ها و استعدادها را برای حل «مشکلاتی مأموریت‌محور» گردهم می‌آورد.

در این سایت صدها مسابقه که دامنه گسترده‌ای از موضوعات و نیز سطوح مختلفی از مهارت‌ها و توانمندی‌ها را اقتضا می‌کنند، شامل می‌شوند. در این سامانه می‌توان موضوعات مختلف را به نسبت علایق هر فرد، موضوع چالش و نیز نهاد ارائه کننده آن جستجو نمود.

تاریخچه: سایت چالش در دولت

سپتامبر 2009: تدوین «راهبرد نوآوری آمریکایی Strategy for American Innovation:» آقای اوباما طی نوشته‌ای از دستگاه‌های دولتی خواست تا برای ترویج نوآوری ابزارهایی همچون جایزه و چالش‌هایی برای حل مسائل دشوار را بکار گیرند؛

مارس 2010: دفتر مدیریت و بودجه (Office of Management and Budget - OMB) و دستوری را مبنی بر استفاده از مسابقات/چالش‌ها و جوایز به منظور ارتقاء حکومت و ترویج نوآوری صادر نمود. این دستور حاوی سیاست و چهارچوب قانونی بود که دستگاه‌های دولتی را به منظور استفاده از جوایز و به منظور تحریک نوآوری برای پیشبرد مأموریت‌های محوری خود راهنمایی می‌کرد.

«سایت دولتی چالش» توسط دفتر خدمات عمومی ایالات متحده (U.S. General Services Administration - GSA) و نیز با همکاری دفتر سیاست علم و فناوری کاخ سفید (white House Office of Science and Technology Policy) و همچنین نهادهای دیگری در سطح دولت فدرال مدیریت می‌گردد.

موضوعات و مبالغ جوایز

دامنه موضوعات بسیار متنوع است: طراحی هواپیما، طراحی نرم‌افزار موبایل، طراحی پلان خانه، طراحی یک پوستر خلاقانه، مسابقه عکاسی، مسابقه فرمول ماده شیمیایی، طراحی ربات، و .... مبالغ جوایز نیز دامنه گسترده‌ای دارد، از مسابقه‌ای با جایزه 30 دلاری گرفته تا مسابقه‌ای با جایزه 15 میلیون دلار!

رویه عمومی استفاده از این سامانه

در این سامانه ابتدا دستگاه‌های دولتی نیازهای خود را در قالب یک مسابقه، با هدف، زمان و جایزه مشخص ثبت می‌کنند. آنگاه در مدت مشخص شده، افراد متقاضی تحقیقات و راهکارهای خود را ثبت و از طریق همین سامانه آن‌ را ارائه می‌کنند. در پایان زمان مشخص شده، نهاد برگزار کننده مسابقه کارهای ارائه شده را ارزیابی و جوایز را به برنده (برندگان) مسابقه ارائه می‌نماید.

خلاصه فواید بهره‌گیری از این سامانه:

  •     دستیابی به خروجی‌های متعدد به جای یک خروجی واحد؛
  •     پرداخت تنها در عوض نتیجه؛
  •     شناسایی استعدادهای جدید؛
  •     تحریک هدفمند بازار؛
  •     امکان‌پذیر کردن ناشدنی‌ها؛
  •     تحریک نوآوری جمعی (Collaborative Innovation) و نیز نوآوری باز (Open Innovation)؛
  •     توانمندسازی ایده‌های خوب به سمت واقعیت.

نمونه مسابقه و تأثیر آن در حرکت بازار

یکی از مسابقات بسیار موفق مبتنی بر این سایت عبارت است از «جایزه روشنایی» (Lighting Prize - L. Prize)، جایزه‌ای که به توسعه و ترویج نوآوری در صنعت ساخت چراغ اختصاص دارد. برای نمونه در یکی از این مسابقات، هدفی به منظور طراحی چراغ خاصی مبتنی بر ترکیبی از «میزان روشنایی» و نیز «اثرگذاری نوری» (Luminous Efficacy) تعریف نمود.

در شکل پایین و نمودار سمت چپ می‌توانید وضعیت ترکیبی لامپ‌های موجود در بازار و نیز هدف تعیین شده توسط «جایزه روشنایی» را مشاهده نمایید. از طرف دیگر شکل سمت راست نمایش دهنده وضعیت چراغ‌های تولید شده و به عبارت دیگر افزایش سطح توانمندی بازار قابل مشاهده است. بدین معنا که طراحی این جایزه توانسته است صنعت تولید چراغ را متحول نماید. بدیهی به نظر می‌رسد که جایزه 15 میلیون دلاری این مسابقه، با صرفه‌جویی در مصرف انرژی که از این تحول در صنعت تنها در خود دستگاه‌های دولتی ایجاد می‌شود، بزودی جبران گردیده باشد.

1-4. مورد چهارم: شفافیت و به مشارکت‌گیری مردم در ارزیابی قوانین و خط‌مشی‌ها

هر چند نقش شفافیت در مبارزه با فساد بی‌بدیل است، اما کاربرد آن تنها به این حوزه محدود نمی‌شود. ایجاد شفافیت یکی از بسترهای مهم مشارکت‌گیری عمومی برای ارتقاء ابعاد گوناگونی از حکمرانی، از جمله حوزه قانونگذاری است.

قوه قانونگذاری ایران از سال 1285 به مدت 110 سال مدام در حال تصویب قوانین بوده و در این مدت 10 هزار قانون به تصویب رسیده است. فقط در بخش سلامت، ما حدود 404 قانون داریم. در بخش مالیات 700 قانون داشتیم. از سال 1340 مجلس تصمیم می‌گیرد که سازمانی را تحت عنوان سازمان تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور زیر نظر نخست وزیری ایجاد کند، که بعد از حذف جایگاه نخست‌وزیری، این سازمان در قالب یک اداره کل به زیر مجموعه معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری منتقل می‌شود از سال 1340 تا 1389 با وجود سازمان مسئول تنقیح قوانین، باز هم هیچ قانونی تنقیح نشده است. هنوز برخی قوانینی که سال 1285 تصویب شده است هنوز برقرار است و حتی قوانین مانند پرداخت اضافه کاری به کارمندان شرکت مخابرات آبادان (80 سال پیش)، یا مثلا اهدای دو خانه به پرسنل باشگاه استقلال (تاج سابق) در زمان طاغوت ابطال نشده است.

در حوزه قانونگذاری در برخی موارد فقر قانون و خط­ مشی وجود دارد و در برخی دیگر تعارض خط ­مشی­‌ها و قوانین به چشم می‌­آید. در رویکرد شفافیت و مشارکت بیان می‌کند که باید از تمام افراد برای حل مشکل ضعف قوانین استفاده کنیم. برای نمونه زمینه‌ای را ایجاد کنیم تا حقوقدانان، مجریان قوانین و حتی سایر مردم بتوانند تعارضات قانونی را حاکمیت گزارش نمایند، مردم مشخص کنند که کجا انباشت قانون داریم و کجا ضعف و کمبود قانون داریم. در ادامه یکی از تجارب کشور انگلستان در این حوزه برای رفع ضعف‌های حوزه تقنین، معرفی می‌شود.

حذف تشریفات زائد اداری از قوانین کسب‌وکار در انگلستان

تشریفات زائد اداری و قوانین همپوشان، متعارض و گیج کننده از جمله مشکلاتی هستند که به تصریح دولت انگلستان، کسب‌ و کارها و بویژه کسب ‌و کارهای خرد با آن مواجه بوده و هزینه‌های زیادی را از آن متحمل می‌شوند. موازی با ایجاد تحولات گوناگون ناظر به شفافیت و داده باز، دیوید کمرون جنبشی را برای شناسایی، اصلاح و حذف قوانین ناکارآمد بوجود آورد. «چالش تشریفات اداری» (Red Tape Challenge) اقدامی بود که وی برای این منظور تأسیس نمود. این اقدام که به صورت خردمندانه‌ای از ظرفیت عامه مردم بهره می‌گیرد، از سه مرحله تشکیل می‌شود:

  1. در گام اول دولت کلیه قوانین و مقرراتی که بر نحوه عملکرد بنگاه‌ها تأثیر می‌گذارد را بر وب منتشر می‌نماید؛
  2. در گام بعدی، مردم و بنگاه‌ها به دولت می‌گویند که کدام قوانین کارآمد و یا ناکارآمدند و کدامیک باید اصلاح، خلاصه‌سازی یا اساساً حذف گردند؛
  3. در گام نهایی، دولت بر اساس بازخوردهایی که از مردم گرفته است، پس از انجام مطالعات تکمیلی، اصلاحات لازم را در حوزه قوانین دولتی بوجود می‌آورد.

استفاده از این چارچوب، یک بازی برنده – برنده را نتیجه می‌بخشد:

  • دولت با کمترین هزینه می‌تواند بهترین، گسترده‌ترین، و دقیق‌ترین بازخوردها را در حوزه قوانین کسب‌وکار بدست بیاورد، کاری که با سنگین‌ترین پروژه‌های تحقیقاتی (رویکرد سنتی) نیز قابل انجام نبود؛
  • مردم و کسب‌ و کارها نیز می‌توانند حرف‌ها و دشواری‌های خود را منتقل کرده و در نهایت هم از اصلاح فرایندها و در نتیجه کاهش هزینه‌های خود بهره‌مند گردند.

در یک تقسیم‌بندی می‌تواند بیان کرد که ارزیابی دو بخش است: 1-ارزیابی اجرای خط‌مشی 2-ارزیابی متن خط‌مشی. در ادامه برای هریک از این دو نوع ارزیابی مثال‌هایی از کاربرد شفافیت در ارزیابی خط‌مشی ارایه می‌شود.

در دوران ریاست جمهوری بوش، سایتی راه‌اندازی شد تحت عنوان«Expect more» در این سایت مردم می‌توانستند بر اساس موضوع طرح‌ها و پروژه‌های دولتی که انجام گرفته است یا در حال انجام است را رصد و ارزیابی کنند. می‌توانستند مجریان پروژه‌های دولتی را بشناسند و زمان‌بندی انجام طرح‌ها و پروژه‌ها را اطلاع داشته باشند. با این کار مشارکت مردم به منظور ارزیابی خط‌مشی‌‌ها و پروژه‌های دولتی فراهم می‌شود.

در دوران ریاست جمهوری اوباما نیز برای همین منظور سایتی طراحی شد با عنوان «عملکرد حکومت». در این سایت به تفکیک موضوع و حوزه خاص، مجری طرح و پروژه و... می‌توان طرح و پروژه‌های دولتی را شناخت. همچنین شهروندان می‌توانند با مشاهده و بررسی طرح‌ها و پروژه‌های دولتی در مورد آن اظهار نظر کنند و آن را نقد و ارزیابی کنند.

رویکرد دیگر در ارزیابی خط‌مشی ناظر به شفافیت، ارزیابی متن خط‌مشی است. در رویکرد شفافیت کیفیت، دقت و درستی آیین‌نامه، قوانین و خط‌مشی به وسیله مردم و نخبگان ارزیابی می‌شود. بنیاد سان لایت با هدف افزایش کارآیی و پاسخگویی دولتی، متن قوانین و آیین‌نامه‌‌ها را در منظر عموم و ارزیابی مردم قرار می‌دهد.

در پست بعدی به بررسی مصادیق مبارزه با فساد با استفاده از شفافیت در نظام اداری خواهیم پرداخت.