حقوق دولتی نوعی مالیات اختصاصی در معادن است که به دلیل عدم گسترش فعالیت های معدنی در کشور هنوز جنبه درآمدی خاصی برای دولت ندارد. اما تنها منبع اطلاعاتی قابل تکیه کشور در خصوص معادن با توجه به جمع آوری آن گردآوری شده است. لذا اهمیت برنامه ریزی برای اصلاح روش های اخذ آن اهمیت دارد.

حوزه شفافیت منابع طبیعی Natural Resources Scope
موضوع نقد و بررسی Assesment Subject
جغرافیا ایران Iran Geography
نوع مطلب متنی Text Type
زبان فارسی Farsi Language
منتشر کننده شفافیت برای ایران Trasparency4Iran Publisher

1          تعریف

بر اساس ماده 14 قانون معادن، حقوق دولتی درصدی از بهای ماده معدنی در سر معدن است که به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت می‌شود. پرداخت این مالیات بر عهده دارنده پروانه بهره برداری است. سه عنصر مهم در تعیین حقوق دولتی، میزان استخراج، قیمت فروش و درصد اعمالی است.

2        اهمیت موضوع در بحث شفافیت

به دلیل عدم گسترش مناسب فعالیت های معدنی در کشور و همچنین وجود رکودی عمیق در آنها، این نوع مالیات جنبه درآمدی خاصی برای دولت ندارد. این عدد طی چند سال اخیر چیزی در حدود 400 - 500 میلیارد تومان بوده است، که در مقایسه با درآمد سالانه کشور از منبع نفت (حدود 25 میلیارد دلار) اذعان می شود که از اهمیت کمتری برخوردار است. اما می توان مدعی شد که تمام اطلاعات موجود در خصوص معادن به دلیل حقوق دولتی جمع آوری شده است. آن هم از آنجا که مبلغ آن مستقیم وابسته به میزان استخراج از معادن و قیمت ماده معدنی بستگی دارد.

3       تقسیم بندی موضوعات مرتبط

مانند دیگر مالیات ها، حقوق دولتی از سه جزء مهم تشکیل شده است: فرمول محاسبه، نحوه جمع آوری اطلاعات و محل صرف درآمدهای حاصل.

3.1     فرمول محاسبه حقوق دولتی

مهم ترین قسمت محاسبه فرمول در کشور، با توجه به اطلاعات جمع آوری شده در خصوص میزان استخراج واقعی و قیمت فروش مواد معدنی در کشور، درصد اعمالی بر موارد قبلی است. در متن قانون هیچ توضیحی در این خصوص آورده نشده، اما در آیین نامه اجرایی قانون معادن ماده 60 میانگین آن را 10% تعیین شده است. البته این اختیار نیز به معاونت معدنی محول شده است که بنا بر شرایطی، که در قانون هم ذکر شده، این مقدار را تغییر دهد. البته حداقل و حداکثر آن را نیز مشخص کرده است. برای معادن کوچک حداکثر 30% و برای معادن بزرگ این میزان حداقل باید 5% باشد. یعنی در تعیین درصد از قیمت فروش برای معادن بزرگ حداکثری وجود ندارد و برای معادن کوچک حداقلی.

بر اساس قانون باید این عدد ابتدا توسط معاونت معدنی پیشنهاد و سپس توسط شورای عالی معادن به تصویب برسد. نحوه تصمیم گیری در خصوص آن محل مناقشات دائمی میان بهره برداران و معاونت معدنی بوده است. بیشتر انتقادات جهت شفاف سازی فرآیند تصمیم گیری این شورا، با توجه به قدرت تصمیم گیری گسترده آن در حوزه حقوق دولتی صورت گرفته است.

3.2    نحوه جمع آوری اطلاعات معادن

همانطور که در بالا ذکر شد مهم ترین قسمت حقوق دولتی همین اطلاعاتی (میزان استخراج واقعی و قیمت فروش مواد معدنی) است که به تبع آن برای دولت جمع آوری می شود.

3.2.1  میزان استخراج واقعی

بر اساس قانون حقوق دولتی بر مبنای میزان استخراج واقعی مشخص می‌شود؛ یعنی استخراج صورت گرفته در طول سال. اما بنا بر برخی دلایل، که از آنها می توان به صیانت از منبع، جلوگیری از تعطیلی معدن، ممانعت از فرار مالیاتی و... اشاره کرد، این عدد باید با استخراج اسمی برابر (با یک تفاوت 25% که ناشی از عدم تطابق با بازار) باشد. منظور از استخراج اسمی، عدد ذکر شده در پروانه بهره برداری است که متقاضی متعهد به استخراج آن طی یک سال در طول عمر معدن شده است. طریقه به دست آمدن این عدد نیز این گونه است که متقاضی دریافت این پروانه باید طرحی را تهیه کند و برنامه‌ی خود را برای طول عمر معدن (که در قانون حداکثر 25 سال نوشته شده) معین کند. میزان ذخیره معدن به طور نسبتا دقیق در بازه اکتشاف محاسبه شده است و با توجه به عمر معدن می توان میزان استخراج سالیانه را محاسبه کرد. ارزیابی صحت این برابری (در میزان استخراج اسمی و واقعی) بر عهده شورای عالی معادن است.

نحوه جمع آوری این اطلاعات را می توان به دو گروه عمده تقسیم بندی کرد؛ خود اظهاری و جمع آوری اطلاعات پسین و پیشین. قسم دوم بیشتر برای تایید اطلاعات دسته اول است. اتکای این فرآیند بیشتر بر اظهارات بهره برداران و تایید آن توسط اشخاصی با عنوان مدیر فنی است، اگرچه در نهایت با ارسال برخی بازرسین و کنترل برخی دیگر از پایگاه های اطلاعاتی صحت سنجی نیز صورت می گیرد.

مهم ترین راه‌های پیش بینی شده در دستورالعمل‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت  برای پی بردن به میزان واقعی استخراج به شرح زیر است:

  • اخذ بارنامه‌های حمل مواد معدنی
  • بررسی عملکرد سه ماهه، گزارش عملکرد سالیانه، آمار مربوط به تولید و فروش مواد معدنی (که به طور مرتب در سر معدن نگهداری می‌شود)
  • آمار مربوط به واحدهای مصرف کننده ماده معدنی و تامین کننده مواد اولیه کارخانجات صنعتی
  • بازدیدهای نظارتی و اطلاعات مثبوت در پاسگاه‌های نیروی انتظامی
  • برآورد میزان استخراج به روش محاسبه
  • طرح بهره برداری مصوب

علاوه بر فعالیت‌های ذکر شده، نقشه برداری از معدن، محاسبه از روی مواد منفجره مصرفی و نیز بیمه نامه‌های صادر شده می‌توانند اطلاعات خوبی در این راستا به مسئولین امر دهد. اما به دلیل اینکه بهره برداران انگیزه ای جهت اظهار واقعیت‌ها ندارند، عمل به هر کدام از این موارد را به صورتی بی اعتبار کرده اند. به طور مثال، خیلی از معادن دیگر به طور کامل از مواد منفجره در روند استخراج خود استفاده نمی‌کنند. یا برخی دیگر با تاسیس کارگزاری‌ها یا تعاونی‌های حمل و نقل مواد معدنی، امکان ردگیری خروجی هر معدن را سخت کرده اند. در مورد بیمه نامه‌ها نیز می توان از معادنی مثال زد که به دلیل امکان امکان افشای اطلاعات مربوط به استخراج خود، از بیمه نمودن بارهای خود سر باز می زنند.

3.2.2 قیمت فروش مواد معدنی

بر اساس تبصره 5 ماده 60 آیین نامه اجرایی قانون معادن منظور از قیمت پایه مواد معدنی، متوسط قیمت فروش آن ماده به تشخیص وزارت صمت است. اولین منبع اطلاعاتی وزارت گزارش‌های دوره ای معادن است که حتما باید در آنها قیمت فروش مواد معدنی را ذکر شود. اما معمولا وزارت به این اعداد بسنده نمی‌کند و از روش های دیگر به جمع آوری داده می‌پردازد. برای دسته ای از مواد معدنی که در بازارهای جهانی و منطقه ای دارای قیمت‌های مقطوع هستند، به خصوص فلزات، از آن قیمت ها استفاده می شود. البته نه به صورت مستقیم، بلکه برخی هزینه‌ها (مانند حمل و نقل، بارگیری و...) را از آنها کم خواهند می کند. اما دیگر مواد معدنی، بیشتر کانی‌های صنعتی مانند سنگ‌های تزیینی و نما، از طرقی مانند قیمت فروش به صنایع پایین دستی، چک کردن حساب‌های دفتری و... است، که قیمت فروش هر تن ماده معدنی مشخص می‌شود. به طور کلی پس از محاسبات و جمع آوری اطلاعات مختلف، این قیمت‌ها معمولا به صورت استانی تعیین می‌شوند.

در خصوص هر دو دسته مواردی قابل بحث است. در خصوص فلزات و مواد معدنی دارای قیمت های بین المللی، معمولا روی کالاهای مورد نظر چند مرحله فرآوری انجام شده است. به طور مثال در محاسبه حقوق دولتی، قیمت سنگ استخراج شده مس مورد نظر است ولی بورس فلزات لندن قیمت مس کاتد راتعیین می‌نماید. برای به دست آوردن قیمت یک تن سنگ مس تحویل در معدن باید تمام هزینه های فرآوری، ذوب، پالایش و... را از آن کم کرد. اما در حوزه کانی‌های غیر فلزی که قیمت جهانی یا منطقه‌ای ندارند، بیشتر تاکید بر روی حساب‌های بانکی بهره برداران و یا قیمت‌های خرید واحدهای فرآوری است. اما باید در این خصوص به بحث معاملات غیر رسمی ‌نیز اشاره کرد. به طور مثال در سنگ‌های ساختمانی، کارگاه‌های سنگبری به دلیل خرید سنگ به صورت تنی (برحسب وزن) و فروش آن بر حسب متر مربع (مساحت) توانایی زیادی در محو کردن پول (سوء استفاده‌های مالی) در چرخه تولید سنگ دارند. به همین سبب بیشتر معدن داران با دوستان خود در سنگبری‌ها کار می‌کنند. در نتیجه امکان مخفی ماندن قیمت واقعی سنگ در دفترهای محاسباتی قابل توجه است.

3.3  محل صرف درآمدهای حاصله

بر اساس قانون معادن درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی به ترتیب زیر باید به مصرف برسد:

  • 65% جهت اجرای بهینه تکالیف و ماموریت‌های توسعه ای معادن و صنایع معدنی توسط وزارت؛
  • 15% برای اضافه کردن به اعتبارات همان استان جهت ایجاد رفاه، زیر ساخت و توسعه در شهرستان؛
  • 12%  برای احیا و بازسازی محل عملیات معدنی توسط منابع طبیعی توسط جهاد کشاورزی در صورتی که در زمین‌های مربوط به منابع طبیعی اقدام به راه اندازی معدن شود؛
  • 5%  در حمایت از فعالیت‌های صندوق بیمه سرمایه گذاری فعالیت‌های معدنی؛
  • 3% آن نیز از اعتبارات اعطایی به سازمان نظام مهندسی.

نمودار1: نحوه تخصیص درآمدهای ناشی از حقوق دولتی بر اساس قانون معادن

علی رغم برنامه ریزی‌هایی که در قانون صورت گرفته، وزیر صنعت، معدن و تجارت طی مصاحبه ای اعلام کرد که در سال 1393 به اندازه 13% از حقوق دولتی دریافتی را از خزانه دریافت کرده است ( روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 3207، 4/3/1393). همچنین به دلیل مشکلات ساختاری و قانونی موجود، تخصیص این مبالغ به استان‌های محل وقوع معدن به درستی صورت نمی‌گیرد. مطلبی که می توان از آن به عنوان اصلی ترین دلیل مناقشات میان بهره برداران و ساکنان اطراف معادن باد کرد و معاون معدنی وزارت نیز آن را تایید می کند ( نشست با مدیران سازمان جنگل ها، سازمان محیط زیست و روسای خانه های معدن استان های کشور، 2/5/1395).

1          جمع بندی و ارائه پیشنهاد

اصلی ترین دلیل پرداختن به حقوق دولتی اهمیت جمع آوری اطلاعات دقیق و به روز از معادن کشور است. به دلایلی که در بالا به برخی از آنها اشاره شد، در حال حاضر نمی توان به اعداد و ارقامی که توسط معاونت معدنی با این روش ها جمع آوری شده اعتماد کرد. لذاست که به نظر می رسد در ابتدای امر باید نسبت به ایجاد انگیزه در بهره برداران و فعالان حوزه معدن نسبت به اظهار داده های صحیح اقدام کرد.

قوانین و قواعد موجود در این زمینه، در دو حوزه کلان و خرد، آنقدر که باید شفاف باشند، نیستند. منظور از حوزه کلان، سیاست هایی است که با توجه به شرایط موجود درباره کل کشور اتخاذ می شود، و نیز از حوزه خرد تصمیم هایی است که در مورد یک معدن خاص باید گرفته شود. اصلی ترین اشکال موجود در هر دو حوزه، عدم شفافیت در روند تصمیم گیری شورای عالی معادن است که در اینجا به آن پرداخته شده. اما یکی از مواردی که می تواند برای همیشه به حرف و حدیث های پیرامون نحوه محاسبه حقوق دولتی توسط معاونت معدنی خاتمه دهد، راه اندازی نرم افزار محاسبه آن می باشد.

با وجود اینکه میزان درآمدهای دولت از بابت حقوق دولتی دریافتی بسیار ناچیز است، اما با افشای اطلاعات مرتبط با آن می توان هم بهره برداران را به پرداخت آن متمایل کرد و همین طور نسبت های تصریح شده در قانون، مشخص شده در نمودار1، را محقق نمود. از این راه بسیاری از مشکلات موجود میان اهالی اطراف معادن و بهره براداران نیز حل خواهد شد.

پی نوشت:

ماده14 قانون معادن : دارنده پروانه بهره برداری باید درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سرمعدن به صورت استخراج شده یاکانه آرایی شده یا فرآوری شده در چهارچوب بودجه مصوب به تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت به عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت نماید. ضوابط تعیین زمان و میزان درصد یاد شده با توجه به عوامل مؤثری همچون محل و موقعیت معدن، شرایط و موقعیت منطقه، میزان و نوع کانه آرایی، وضعیت ذخیره معدنی، روش استخراج، تعهدات و سود ترجیحی بهره بردار در آ یین نامه اجرائی این قانون مشخص می شود. درآمدهای حاصل از اجرای این ماده به حساب خزانه داری کل کشور منظور می گردد.